Lars Wedin:

Utvecklingen av den europeiska
militära krishanteringsförmågan

De senaste årens händelser i f d Jugoslavien har satt fart på processen att utveckla EU:s förmåga att hantera kriser. Sverige har, i samarbete med Finland, varit aktivt i denna fråga. Här presenteras nuläge och framtidsplaner.

I november 1998 möttes den franske presidenten Chirac och den brittiske premiärministern Blair i St Malo i Frankrike. De båda herrarna blev här överens om att Europeiska Unionen borde bygga upp en militär krishanteringsförmåga. Denna överenskommelse satte en boll i rullning som i december 1999 ledde till att EU:s toppmöte i Helsingfors antog konkreta militära kapacitetsmål - Headline Goal. Toppmötet beslöt också att EU skulle sätta upp en permanent militär-politisk struktur. Denna skall vara utvecklad till toppmötet i Nice i december i år för att sedan göras operativ under det svenska ordförandeskapet. Kapacitetsmålen skall vara uppnådda år 2003. En viktig pådrivande faktor i denna utveckling var att NATO:s insats i Kosovo eftertryckligt demonstrerade européernas militära beroende av, och efterblivenhet relativt, USA.

Brett spektrum av uppgifter
Kapacitetsmålet innebär i korthet att EU skall disponera en styrka om 10-15 brigader med upp till 60 000 man inklusive understöds- och underhållsförband samt erforderliga sjö- och flygstridskrafter. Styrkan skall kunna vara insatsberedd i området 60 dagar efter beslut. Insatsen skall kunna vara upp till ett år. Styrkan skall kunna genomföra alla Petersbergsuppgifter, inklusive de mest krävande. Dessa uppgifter omfattar som bekant ett brett spektrum från räddningsinsatser, med eller utan militära medel, till fredsframtvingande uppgifter d v s omfattande stridsinsatser; allt enligt FN-stadgans principer. För att möjliggöra detta skall dessutom åtgärder vidtas för att stärka ledning, samband, underhåll och strategiska transporter m.m. Dessa åtgärder motsvarar i princip de som ingår i Defence Capabilities Initiative, vilket antogs vid NATO:s toppmöte i Washington, och som syftar till att minska det kvalitativa gapet mellan USA och Europa.
Vad innebär Headline Goal i praktiken? Rent numerärt finns det tillräckligt med militära förband i Europa. Problemet är att allt för många stater fortfarande är organiserade för det kalla kriget - manstarka styrkor men med låg beredskap och rörlighet. Det är alltså snarast på det kvalitativa området som insatser behöver göras.

Mångsidig utveckling
Kapacitetsmålen måste emellertid utvecklas och preciseras för att kunna förverkligas. Detta arbete pågår nu och skall vara klart till Nice. I princip handlar det om att svara på följande fyra frågor. Vad vill vi göra var och mot vem eller vad? Vilken militär förmåga behövs för denna strategiska målsättning? Vad finns, och vad är länderna beredda att bidra med? Därefter kommer kärnfrågan: vem betalar för det som fattas och därför måste utvecklas och/eller anskaffas?
För att kunna utnyttja dessa styrkor måste EU ha förmåga att planera, besluta om och leda Petersbergsoperationer. Härför utvecklas nu den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken (CESDP) med nya strukturer: kommittén för utrikes- och säkerhetspolitik (KUSP på svenska), EU:s militärkommitté samt EU:s militära stab, allt efter mönster från NATO. Dessa militärpolitiska organisationer arbetar nu i preliminär form. Till Nice skall förhoppningsvis utvecklingsarbetet vara färdigt, så att EU:s nya organisatoriska förmåga kan "köras in" under det svenska ordförandeskapet. I den militära staben kommer troligen 4-6 svenska officerare att tjänstgöra som internationella tjänstemän.
Men det räcker inte med organisation och styrkor. Det är också nödvändigt att utveckla EU:s krishanterings-maskineri i stort. Inte minst handlar det om att skapa synergi mellan militära och olika former av civila åtgärder. EU:s komparativa fördel i förhållande till NATO är ju att EU disponerar en rad verktyg för krishantering, inte minst på det finansiella området; det som fattas har hittills varit den militära förmågan. I praktiken innebär detta arbete förstärkning av sekretariatet, utveckling av doktriner och metoder samt nya smidigare beslutsformer.

NATO:s resurser behövs
Utvecklingen av EU:s förmåga innebär naturligtvis inte att samarbetet i NATO eller Euroatlantiska partnerskapsrådet (EAPR) och Partnerskap för Fred (PFF) blir omodernt. För överskådlig framtid är det NATO som kommer att disponera de stora militära resurserna och som därför kommer att vara förstahandsalternativet vid kraftfulla militära insatser typ förra årets Kosovoinsats (operation Allied Force). Av Helsingforsbeslutet framgår också att EU:s styrka är avsedd för operationer där alliansen som helhet inte är engagerad. Det förutsätts vidare att EU skall kunna utnyttja NATO:s resurser (assets and capabilities). Det finns alltså tre möjliga organisationsformer för framtida krishanteringsinsatser: NATO-operation, EU-ledd med utnyttjande av NATO-resurser samt EU-ledd med EU-resurser. I alla alternativen kommer förutom resp. organisations fulla medlemmar även olika konstellationer av icke-medlemmar - partnerskapsländer, kandidatländer etc - att kunna delta.
Det finns många utmaningar som måste hanteras på vägen mot dessa ambitiösa mål. En stor fråga är hur relationen mellan EU och NATO skall utvecklas. Organisationerna är visserligen av olika typ men har i mycket samma övergripande politiska mål: fred, demokrati, stabilitet och borde därför vara naturliga samarbetspartners. I praktiken innebär detta många svårigheter, eftersom organisationerna är uppbyggda på olika sätt och, framför allt, endast delvis har samma medlemmar.

USA:s syn vacklande
Som framgått så kommer EU sannolikt att behöva utnyttja alliansens resurser. En särskilt viktig sådan är NATO:s operativa staber - speciellt SHAPE. EU:s militära stab skall nämligen "endast" avses för strategisk planering - operativ ledning måste "hyras in". NATO:s Europakommande är här ett förstahandsalternativ. EU behöver också hjälp av NATO när det gäller detaljberäkningar rörande kapacitetsmålen.
Detta innebär att förhållandet EU - USA har stor betydelse. Endast USA disponerar många av de resurser - ledning, spaning, transporter - som EU kommer att behöva utnyttja. USA:s syn på CESDP har hittills varit vacklande. Å ena sidan är man rädd för att européerna skall bli alltför självständiga med ty åtföljande minskat inflytande från USA:s sida. Å andra sidan hoppas man nu att européerna äntligen skall ta sitt ansvar och skapa de militära resurser som krävs. Från européernas sida gäller det att å ena sidan ge EU erforderlig autonomitet och den andra att bevara den transatlantiska länken.
Men NATO fattar beslut i konsensus. EU är därför också beroende av de sex non-NATO European NATO-members, d v s Turkiet, Norge m fl och deras välvilja. Här måste man hålla i minnet att en EU-operation, åtminstone teoretiskt, kan gå fel och utveckla sig till en situation, där en NATO-medlem hotas och alliansens säkerhetsgarantier träder i kraft. Och då blir ju NATO:s icke-EU medlemmar indragna även om de inte själva deltar i den aktuella operationen. De "sex" har därför legitimt intresse beträffande genomförandet av EU:s krishanteringsoperationer. Utöver de "sex" finns naturligtvis också de 9 - kandidatländerna som inte är med i NATO m fl konstellationer. Europeisk säkerhetspolitik uttrycks också alltmer i matematiska termer: 15+15, 15+6, 15+9 och 19 + 4. Jag lämnar åt läsaren att räkna ut vilka som är vilka!

Politisk vilja krävs
Det avgörande är emellertid resurserna. Uppbyggnaden av EU:s krishanteringsförmåga måste ge ett totalt tillskott av kapacitet. Annars blir det precis som många amerikanska kritiker tror - nya organisationer, nya möten men inga nya resurser. De europeiska försvarsbudgetarna fortsätter emellertid att minska. Det krävs därför ett betydande mått av politisk vilja för att åstadkomma de nödvändiga investeringar och strukturförändringar, som krävs för att EU skall kunna disponera rörliga, välutbildade och välutrustade förband.
Avslutningsvis kan man tänka sig två olika resultat av utvecklingen. I värsta fall uppfylls inte de satta målen med annat än organisation och tomma fraser. Då är risken också stor att USA lämnar Europa och att den transatlantiska länken spricker. Då faller NATO sönder medan EU tillfogats kanske obotlig skada. Fältet blir fritt för åternationalisering av den europeiska säkerheten.
I bästa fall lyckas vi européer ta oss samman samtidigt som vi lyckas behålla ett gott samarbete med USA. Då stärks såväl det transatlantiska som det rent europeiska samarbetet med positiva effekter för demokrati, säkerhet och stabilitet såväl i Europa som i övriga världen.

Kommendör Lars Wedin är militär expert i Europeiska rådets generalsekretariat

* I artikeln framförda åsikter är för-fattarens privata.