Mitt under NATO:s bombregn pågick ett markkrig i Kosovo. Anfallen från luften kunde inte hindra den jugoslaviska armén från att med framgång angripa albanska väpnade styrkor. Bomberna föll inte heller med tillräcklig urskillning. En rapport från utrikesministeriet i Belgrad om "NATO:s krigsförbrytelser" är i huvudsak korrekt. Och hade luftkriget våren och sommaren 1999 pågått mer än 78 dagar skulle det med all säkerhet ha blivit starkt kritiserat i en rad deltagarländer.

Det är uppgifter värda att höja på ögonbrynen över i den redogörelse, Kosovo Report, som en oberoende internationell kommission lämnade senhösten 2000.1 Ett vanligt påpekande är annars att NATO:s obrutna sammanhållning kom som en obehaglig överraskning för den serbiske ledaren Slobodan Milosevic. Att NATO skulle ha gjort sig skyldig till rena krigsförbrytelser endast svagt hörts utanför de serbiska leden. Och det har sagts att den jugoslaviska armén undgick att förgöras från luften bara därför att förbanden låg stilla i skydd. Först när albanerna - som ett slags NATO:s fotfolk - gick till angrepp började serberna röra sig i större förband och följaktligen dra på sig eld.

Ett oberoende Kosovo?
Kommissionens bedömningar lånar ändå viss tyngd av att hela dess påfallande välformulerade utredningsarbete i övrigt innehåller så mycket klokt och överlagt. Kommissionen var självutnämnd efter ett initiativ av statsminister Göran Persson. Han drevs av bekymmer över att ingen oberoende analys hade gjorts efter krigets slut i juni 1999 och heller inga verkliga försök att forska vidare på temat "vad fanns att lära". Ordförande blev sydafrikanen Richard Goldstone, tidigare chefsåklagare vid den internationella krigsförbrytartribunalen för före detta Jugoslavien och Rwanda. Vid sin sida hade han Carl Tham, generalsekreterare i Olof Palmes Internationella Centrum. I sina slutsatser hamnade kommissionen i en rekommendation om att man ska bevilja Kosovo ett slags "villkorligt" oberoende (conditional independence) inom en internationell ram. Statssamfundet ska ta ett ansvar för dess ursprungliga säkerhet, ha överinseende över skyddet av mänskliga rättigheter och integrera det i en stabilitetspakt. Som något Columbi ägg uppfattades dock knappast detta.

Aktionen legitim men olaglig
I kommissionens uppdrag ingick att besvara frågan huruvida NATO gjorde rätt i att starta en militär kampanj utan godkännande av FN:s säkerhetsråd och huruvida en uppgörelse om Kosovo endast kunde säkras genom att man tog till ett väpnat ingripande. Svaret på den första frågan är att NATO-aktionen var legitim men olaglig, det vill säga utan uttryckligt stöd i folkrätten. Den andra frågan besvaras med ett ja - alla diplomatiska möjligheter förklaras ha varit uttömda.
Rapporten blev när den utkom tämligen utförligt ventilerad i massmedierna. Den var även föremål för särskilt seminarium i Stockholm i slutet av november 2000.2 I fortsättningen ska här dess resultat endast beröras i vad det gäller rent militära aspekter.

Mager militär sakkunskap
Av dussintalet ledamöter i kommissionen fanns ingen med militär bakgrund, inte heller i dess lilla kansli. Bland tvåhundratrettio intervjuade personer nämns sex militärer. Det är en sydafrikansk general i försvarsdepartementet i Pretoria, en belgisk försvarsattaché, en italiensk stabsofficer, en tysk general som varit chef för KFOR-styrkan i Kosovo samt Bo Pellnäs, numera pensionerad från det militära, och Fhleming Christensen, chef för den första (försenade) svenska Kosovobataljonen. Huruvida NATO-högkvarteret vägrat att medverka framgår inte. Med tanke på det i hög grad militära granskningsuppdraget ter sig dock den uppbådade sakkunskapen mager, kanske något att tänka på framtida självtillsatta grupper. En kommission kan för att stärka sin auktoritet behöva visa betydande egen kompetens på sina valda undersökningsområden.

Varken succé eller misslyckande
I huvudsak sammanfaller hur som helst kommissionens resultat med andra bedömares. Gissningsvis hade somliga ledamöter velat gå längre i kritik av NATO.
Dess insats kallas varken succé eller misslyckande. Bomberna fick jugoslaverna att lämna Kosovo och tvingade dem att skriva på ett avtal liknande det som de hade förkastat under de misslyckade förhandlingarna i Rambouillet före luftkriget. Men NATO kunde inte förhindra en massiv etnisk rensning. 863 000 människor drevs bort från Kosovo, ytterligare 590 000 var interna flyktingar kvar inne i landet. Milosevics vanstyre fick ytterligare drygt ett år på sig. Serbiens infrastruktur blev svårt sargad.

Miljöskador och krigsförbrytelser?
Kommissionen är kritisk mot användningen av klusterbomber. Den tar vidare särskilt upp förekomsten av utarmat uran i stridsspetsarna på missiler och pansarbrytande vapen. Flera länder har senare slagit larm av oro för hälsan hos sina fredssoldater efter kriget. Kosovorapporten beklagar miljöskador och giftläckor efter bombningarna av industrier och oljeraffinaderier. När det gäller frågan om krigsförbrytelser på NATO-sidan godtar man visserligen Haagtribunalens bedömning att tillgängliga uppgifter inte ger stöd för åtal mot individer för brottsliga överträdelser av Genèvekonventionen. Dock rekommenderas en högre tröskel för skyddskrav i framtida insatser, denna i form av ett framförhandlat, tydligt och bindande protokoll III till konventionen.

Strategisk bombning enda utvägen
Beslutet att angripa Jugoslaviens infrastruktur togs vid toppmötet i Washington i april 1999, sedan det blivit klart att de inledande flygbombningarna inte hade gett resultat. NATO kände sig tvingat till upptrappning efter att ha felbedömt Milosevicregimens motståndsvilja och överraskats av det serbiska beslutet att driva bort den albanska befolkningen.
Det penibla läget belyser faran av en dålig underrättelsebedömning, men säkert spelade det - som kommissionen påpekar - in att de militära cheferna måste ta hänsyn till nyckelländers politiska bedömningar och behovet av fortsatt konsensus. Vi har fått en illustration av organisationens beslutsproblem vad det gäller annan krigföring än den som berör dess egen existens. Ingen hade förberett hela 78 dagars luftkrig. Kuwaitkriget 1990-1991 borde annars ha gett erfarenheter. Det kan påminnas om hur svenska militära kommentatorer, med vana från inhemska övningar, den gången räknade med endast några dagars förbekämpning från USA-koalitionen. Det tog i stället 39 dagar, halva Kosovotiden men med tre gånger så många flygföretag och sex gånger fler attackinsatser än åtta år senare i Kosovo.

Försvårande restriktioner
Likt andra bedömare konstaterar Kosovokommissionen att de taktiskt-operativa effekterna av flyginsatserna begränsades på grund av NATO hade ålagt sig restriktioner, vad det gäller att både undvika egna förluster och minska riskerna för civila dödsoffer. Det jugoslaviska flygvapnet hölls förstås hela tiden nere på marken. Dess luftvärn var visserligen i slutskedet svårt sargat men det hade inte krossats. De många anfallen mot skenmål antyder att piloterna inte förmådde att visuellt identifiera mål där de höll sig på anbefallda 15 000 fots (nära 5 000 meters) höjd, skriver kommissionen.
Den jugoslaviska armén med sin gammalmodiga utrustning hade förberett sig på att motstå en supermakt. Dess generaler hade nog studerat Iraks erfarenheter. När NATO-flyget angrep hade de utnyttjat förhandlingsskedet väl. 40 000 soldater plus polisenheter och paramilitära styrkor fanns i Kosovo med 300 stridsvagnar, luftvärn och artilleri inne i landet eller längs dess gränser. Mot dem stod endast 8 000-10 000 svagt beväpnade och dåligt tränade albaner. Utan ett NATO-ingripande längs hela den militära skalan var styrkeförhållandena minst sagt ojämna.

Tidsförhållanden för markinsatser
Vilken typ av insats utöver flyg hade då kunnat göras i och med beslutet att bryta Belgradregimens grepp om Kosovo? NATO hade 8 000 soldater i Makedonien för att skydda och vid behov evakuera fredsövervakare och observatörer från Kosovo. Sina 27 000 man i övervakningsstyrkan SFOR i Bosnien hade organisationen inte rätt att använda på annat håll. Tillräckligt stora och snabbt gripbara förband för lantkrigföring fanns med andra ord inte. NATO-generalen Wesley Clark gjorde tidigt klart att order om markinsats måste tas senast första veckan i juni för att möjliggöra ett ingripande på marken första veckan i september. Det ger oss ett begrepp om tidsförhållandena när det gäller att dra samman en större insatsstyrka, samöva soldater och staber och skapa en tillräcklig underhållsbas.
Nu behövde det inte gå därhän sedan Milosevic tvingats ge vika, berövad det stöd i Moskva han hade räknat med och pressad av hotet att få sitt land totalförstört. NATO behövde aldrig bekänna färg på marken. Men det som skedde på luftsidan ger skäl till åtskilligt med underlag för eftertanke bland västvärldens militära staber.
NATO frias visserligen av den internationella kommissionen - men kanske främst av brist på bevis. Och någon lösning på själva Kosovoproblemet skymtar inte.

Olof Santesson har varit Dagens Nyheters utrikesredaktör

1) Kosovo Report. Conflict*International Response*Lessons Learned, Oxford University Press 2000.
2) "Kosovo - en ofärdig fred", seminarium 24/11 2000. Samarrangemang mellan Kosovokommissionen, Utrikespolitiska Institutet, Olof Palmes Internationella Centrum och Utrikespolitiskt Forum på Handelshögskolan.