Efter varje krig eller kris på Balkan under senare år - Kroatien, Bosnien, Albanien, Kosovo - har man upprepat mantrat att det gäller att agera tidigt, förebyggande.
Så var det dags igen, i Makedonien.
Är konfliktförebyggande en orealistisk dröm?
Författaren, med omfattande erfarenhet av internationell säkerhetspolitik, analyserar problemen.

Det kalla krigets slut betydde att risken för det fruktade storkriget i stort sett försvann, åtminstone för överskådlig framtid. En ny världsordning skulle säkerställa fred och välstånd i vår tid världen över. Tyvärr visade sig den nya världsordningen inte motsvara alla optimistiska förväntningar. I stället ledde motsättningar som djupfrysts under det kalla kriget inte sällan till att någon part försökte nå sina mål med våld. I de flesta fall har konfliktorsakerna funnits inom stater, och konflikterna har fått karaktären av inbördeskrig.
Reaktionerna från det internationella samfundet har varierat starkt. Enigheten mellan stormakterna hur olika konflikter bäst skulle hanteras har varit långt ifrån total. Det är också helt naturligt med hänsyn till att varje konflikt i sig är unik genom sin art, historiska bakgrund, geografiska lokalisering m.m. Iraks angrepp mot grannen Kuwait var en flagrant kränkning av FN-stadgans mest grundläggande principer och fördömdes i det närmaste enhälligt av världsorganisationen. Irak blev också föremål för kraftfulla militära motåtgärder. Striderna i samband med Jugoslaviens upplösning och mellan olika "krigsherrar" i Somalia under 1990-talet, för att inte nämna folkmordet i Rwanda, var i sin tur av en mycket mer komplicerad karaktär. Reaktionerna blev också annorlunda, d.v.s. långsammare, tveksammare och de militära konflikthanterande insatserna klart mindre effektiva än i fallet Kuwait.
Mot den bakgrunden har konflikthantering varit ett ämne som diskuterats livligt under senare år både i Sverige och internationellt. Från olika håll har det betonats att just det tidiga ingripandet är viktigt och då gärna i form av förebyggande åtgärder som förhindrar att motsättningarna över huvud taget får en våldsam karaktär. Genom att ingripa tidigt, har det hävdats, ökar möjligheterna att undvika förluster i alla avseenden, minskar insatser och kostnader för krishanteringen och motverkas riskerna för spridning. Det tidiga ingripandet gör också att själva motsättningarna lättare kan överbryggas. Det är onekligen viktigt att stater och internationella organisationer analyserar erfarenheterna från 1990-talet, och sannolikt är också påståendena i föregående mening korrekta - under förutsättning att den krishanterande operationen kan genomföras som planerat. Men det kan vara lätt att låta entusiasmen för tidiga ingripanden skymma de politiska, psykologiska och militära svårigheter som kan vara förenade även med sådan krishantering. I det följande diskuteras frågan främst med utgångspunkt i några exempel.

Mekanismer behövs ...
En grund för att ett tidigt ingripande skall kunna göras är att det finns en mekanism på plats som kan legitimera åtgärden som sådan. I annat fall kan ingripanden komma att framstå som, eller i realiteten vara, ett sätt för en tredje part att ta till vara sina egna nationella intressen. En sådan mekanism finns alltid på det överordnade planet genom Förenta Nationerna och då särskilt genom säkerhetsrådet med dess ansvar för världsfreden. Vikten av att FN på olika sätt legitimerar ingripande, bestrids väl av näst intill ingen. Samtidigt är också alla medvetna om de begränsningar som vetorätten kan innebära. Men det är inte bara vetorätten som kan begränsa agerande genom FN. Motviljan i synnerhet hos vissa stormakter att ställa stridskrafter under FN-befäl har demonstrerats vid mer än ett tillfälle. Inte heller en mer allmän tveksamhet att engagera sig i en viss konflikt kan uteslutas. Tveksamheten kan ha finansiella skäl. Men bristen på intressen kan t.ex. grundas på att konflikten ifråga inte utspelas i någon för världsekonomin viktig region. Kanske bedöms inte heller spridningsrisker av olika slag som särskilt stora.

... men är ingen garanti
Därför behöver FN då det gäller krishantering kompletteras med mekanismer som bygger på regionala överenskommelser, fördrag, organisationer och inte minst intressegemenskap. Tyvärr garanterar inte heller sådana mekanismer en tidig militär insats i krishanterande syfte. I t.ex. fallet Cypern 1963 existerade en mekanism dels genom Zürich- och Londonfördragen av 1959, dels genom att garantimakterna - Storbritannien, Grekland och Turkiet - hade militära resurser på plats. Politisk oenighet mellan dessa makter förhindrade ett tidigt ingripande som möjligen kunde ha bidragit till att lösa den segslitna konflikten. Den brittiska militära interventionen, som i och för sig kom tidigt i förhållande till de öppna striderna mellan greker och turkar på ön, kunde inte förekomma utbrottet av striderna. Men den lade grunden för FN:s fredsbevarande verksamhet under de närmast följande tio åren. Att inte heller FN-insatsen avgörande bidrog till en lösning av Cypernproblemet är en annan historia. Den påverkar knappast värderingen av tidiga ingripande som sådana men illustrerar tydligt behovet av politisk målsättningen och uppföljning. Den militära insatsen leder sällan eller aldrig i sig själv till en lösning av det aktuella problemet, eftersom detta i regel är politiskt och inte militärt.
I 1990-talets jugoslaviska upplösningsdrama fanns också en mekanism på plats. Under praktiskt taget hela 1980-talet hade säkerhetspolitiska förhandlingar bedrivits inom ramen för Konferensen om säkerhet och samarbete i Europa eller vad som numera med svensk förkortning kallas OSSE. Dessa förhandlingar hade bl.a. resulterat i överenskommelser om förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder, d.v.s. CSBM-dokumenten från Stockholm 1986 och Wien 1990, och än viktigare i 1990 års Parisstadga. Dokumenten gav vissa möjligheter till tidiga politiska och militära ingripande i konflikter i Europa. Information om utvecklingen i Jugoslavien saknades inte heller. Ändå präglades agerandet av stor försiktighet för att inte säga valhänthet både hos enskilda stater och inom säkerhetskonferensen. Inte heller tycks den enighet som är grunden för ett gemensamt agerande ha funnits.

Bygga upp kunskap
Till mekanismerna hör att det finns en förmåga att inhämta och behandla den omfattande kunskap om miljö och förhållanden som råder i konflikter och områden som kan komma att bli föremål för ingripande. En sådan förberedelse och förvarningsfunktion är en förutsättning för ett tidigt ingripande. Men underrättelsetjänst i dess traditionella mening kan i stort sett bara utövas av stater med lämpliga resurser. Utvärderade resultat får sedan ställas till förfogande för den internationella organisation eller grupp av stater som planerar eller genomför en konflikthanterande operation. Det kan emellertid inte uteslutas att redan förberedelserna kan uppfattas som provocerande. Lakhadar Brahimi pekade i sin Alastair Buchan-föreläsning vid IISS i mars i år just på denna risk. Nästa steg skulle då, enligt Brahimi, kunna vara att kunskapsuppbyggandet uppfattas som förberedelser för interventioner på uppdrag av stormakter.
Ett speciellt sätt att bygga upp kunskap är genom att CSBM-regimer etableras på det sätt som gjorts i Europa. Genom den mängd information som utväxlas och genom de många kontakter som skapas finns det förutsättningar också för att lära känna varandras syfte och resurser på ett icke-provokativt sätt. Dessutom ger sådana regimer möjlighet till frågor och förklaringar på ett tidigt stadium av en uppseglande konflikt. Men förutsättningen är att regimens möjligheter verkligen utnyttjas, något som inte skedde i Europa under tidiga skeden av den jugoslaviska krisen. Inom OSSE har andra medel än CSBM, d.v.s. utsända missioner av olika slag, utnyttjats bättre som hjälpmedel vid tidig krishantering.

Storpolitiska överväganden
Under 1980-talet drog det på nytt uppblossande kalla kriget upp gränserna för både organisationers och enskilda länders agerande. Men när motsättningarna i Jugoslavien var på väg mot sin kulmen var det andra faktorer som verkade avhållande. Allmänt sett präglades Europa av en eufori som hade sin grund i tron på samarbete grundat på demokrati, mänskliga rättigheter och marknadsekonomi tvärs igenom hela kontinenten. Man föreställde sig knappast att ett krigshot existerade ens i Europas traditionella krutdurk, Balkan. De stora politiska uppgifterna var att ena Tyskland med fortsatt medlemskap av NATO och att genomföra intentionerna i Parisstadgan. Detta skulle markera slutet på det kalla krig som delat Europa i nästan 50 år. Utvecklingen i Jugoslavien passade inte in i det mönstret. Ingenting fick heller göras som kunde skapa motsättningar som hotade Europa med ett förnyat kallt krig.
Militärpolitiskt hade nedrustning genom avtalet 1990 mellan NATO och WP om reduktion av de konventionella militära styrkorna i Europa, det s.k. CFE-avtalet, hög prioritet. Samtidigt dränerades de tillgängliga militära resurserna genom att starka stridskrafter överfördes till Gulfområdet. Tyngdpunkten i det säkerhetspolitiska intresset hade förflyttats dit genom Iraks ockupation av Kuwait sommaren 1990. Ett kraftfullt och tidigt militärt fredsframtvingande ingripande i Jugoslavien, något som flera analytiker rekommenderat i efterhand, blev därigenom svårare och allt mindre sannolikt. Därtill kom de risker för förluster på alla sidor som en sannolikt långvarig operation skulle medföra. Eller med lord Owens ord att ett militärt ingripande på marken i Jugoslavien hade betytt krav som knappast någon statsman i väst hade kunnat ställa på sitt lands befolkning. Andra överväganden, delvis av politisk och strategisk art, tycks sålunda ha spelat en större roll än den omedelbara omsorgen om fred på Balkan i form av tidig militär krishantering.

Förekomma konflikter
Inom ramen för FN:s operationer i f.d. Jugoslavien sattes en FN-styrka in också i Makedonien, den enda delrepublik som blivit självständig utan att några strider ägt rum på dess territorium. Beslut om insatsen fattades av säkerhetsrådet på begäran av den makedonska regeringen. Den fruktade nämligen att striderna i andra delar av f.d. Jugoslavien kunde spilla över gränserna. UNPREDEP - United Nations Preventive Deployment Force - som styrkan kom att kallas, var unik i sitt slag. Tidigare fredsbevarande styrkor hade tillkommit som världssamfundets reaktion på konflikter UNPREDEP:s syfte var däremot att förhindra att konflikt utbröt. Uppgiften löstes genom att bevaka gränserna mot Serbien inklusive Kosovo och mot Albanien och genom att agera som buffert vid incidenter på välkänt FN-manér.
UNPREDEP har framhållits som en modell för modern militär krishantering som för en relativt ringa kostnad skulle hindra konfliktspridning och under lätta konfliktlösning. En sådan styrka skulle också på ett tydligt sätt visa det internationella samfundets intresse för lugn och stabilitet i ett känsligt område. Man kan emellertid enbart dra allmänt hållna slutsatser av UNPREDEP. Dess mandat och operationer grundades på en inbjudan från landets regering och några oroligheter av större omfattning förekom inte då styrkan sattes in. Det är en fördelaktig situation som knappast kan förutsättas normalt råda vid aktiv krishantering med militära resurser. En helt annan situation hade varit för handen vid ett tidigt ingripande i andra delar av Jugoslavien.
Den utveckling i Makedonien som vi har kunnat följa under vintern och våren i år är inte ett underbetyg åt preventiv krishantering i allmänhet eller åt UNPREDEP i sig. Säkerligen gjorde denna preventiva krishantering nytta då det gällde at tunderlätta avspänning mellan särskilt Makedonien och Serbien. Däremot bidrog den tydligen endast i liten mån till att förbättra relationerna mellan folkgrupperna inom landet. Men förhållandena inom regionen har förändrats så radikalt främst genom händelserna i Kosovo sedan hösten 1998 att det är utomordentligt svårt att dra några säkra slutsatser. Det kan ändå vara på sin plats att varna för den risk som finns att en förebyggande styrka av typ UNPREDEP lätt kan uppfattas som ett stöd för ett lands regering och därmed som partisk inte minst i en konflikt med inrikespolitiska eller etniska rötter En annan risk är att behovet av militära resurser underskattas och att det sedan inte finns en politisk vilja att förstärka insatsen om det skulle behövas.

Del av säkerhetspolitiken
Det finns dessbättre en strävan bland de flesta etablerade stater att respektera suveränitet och territoriell integritet. Men denna strävan kan verka avhållande på både tidiga och radikala ingripanden som erfarenheterna från Cypern och Jugoslavien tyder på. Det är svårt att fatta interventionsbeslut i rätt tid. Hänsyn till det större sammanhanget kommer även i framtiden att spela stor, kanske avgörande roll.
Att upprätthålla balans och stabilitet ingår också som en normal del av staternas säkerhetspolitik. Den inställningen kan - liksom respekten för suveränitet - också verka avhållande när det gäller krishantering. I andra situationer kan den verka pådrivande. Men ändå måste ingripandena i regel göras just inom den säkerhetspolitiska ramen. Visst kan ett ingripande tvingas fram av den allmänna opinionens reaktioner, kanske förstärkta av s.. CNN-effekter. Men man måste ändå sätta frågetecken för uthållighet och varaktighet i politiskt stöd och opinionsstöd i händelse av kännbara förluster i en operation som inte tydligt tjänar det säkerhetspolitiska intresset.

Resurser krävs - liksom transatlantisk länk
Överenskommelsen mellan Frankrike och Storbritannien i Saint-Malo hösten 1998 öppnade vägen för en militär krishanteringsstyrka inom EU. Redan ett år senare, d.v.s. vid EU:s toppmöte i Helsingfors 1999 togs beslut om styrkans omfattning och organisation. En militärkommitté har bildats, en "ÖB för Europa" har utsetts och en stabsfunktion har inrättats. Knappast något annat viktigt beslut inom EU har kunnat fattas och nå genomförandestadiet så snabbt, även om mycket återstår att göra. Det är otvivelaktigt en uppmuntrande utveckling för den som ser ett behov av militära resurser för krishantering och som är medveten om att ytterst är tillgängliga resurser gränssättande för verksamheten. Förhoppningsvis kommer också dessa resurser att finnas i sinnevärlden - trots de budgetära begränsningarna.
Men dessa framsteg garanterar inte i sig att tidiga ingripanden kan genomföras. En skeptisk iakttagare, men även en försiktig optimist, måste fråga sig om förmågan att fatta de tidiga och snabba politiska beslut som tidiga ingripanden definitionsmässigt kräver verkligen kan finnas i ett samfund av 15 eller 20 eller fler stater. Förhoppningsvis kan det faktum, att det telefonnummer inom EU som Henry Kissinger har efterlyst, nu har fått ett ansikte genom Javier Solana, också underlätta besluten. Även i framtiden kommer dock "coalitions of the willing" att spela en stor, för att inte säga avgörande roll. Detta understryker behovet av rationell samverkan och samspel med NATO, d.v.s. då i synnerhet med alliansens ledande makt USA: Det är uppmuntrande att Alain Richard, fransk försvarsminister, nyligen har uttalat sitt stöd för just den transatlantiska länken. Den behövs i synnerhet när och om krishanteringen ställer stora krav politiskt och militärt.

Bertil Johansson är överste och har f.n. uppdrag vid FOI