Bertil Johansson:

Att leda ett modernt krig

Kosovokriget ledde till ett slags seger för NATO. Men resultatet var inte odelat positivt. Kriget hade förts utan genomtänkt strategi och med oklara lydnadslinjer. I sina memoarer berättar den militäre befälhavaren historien om hur han segrade i kriget men blev besegrad i maktens korridorer.

Den amerikanske generalen Wesley K. Clark gav i juni 2001 ut sina memoarer, d.v.s. ganska precis två år efter Kosovokrigets slut, en konflikt NATO helst inte ville kalla ett krig. General Clarks bok bär titeln Waging Modern War: Bosnia, Kosovo, and the Future of Combat. (Public Affairs, New York 2001, 480 sid.) Även om författaren också behandlar tidigare officersår är det just erfarenheterna från sin relativt korta tid som NATO:s högste militäre chef i Europa och tillika chef för USA:s Europakommando som dominerar boken både kvantitativt och kvalitativt. Särskilt intressanta är Clarks erfarenheter och skildringar av ledningsproblemen på hög nivå under en pågående militär operation, där alliansen för första gången sedan sin tillkomst 1949 förde krig. När Waging Modern War anmäldes i New York Review of Books under rubriken Chains of Command utnyttjade anmälaren termens tvetydiga betydelse genom att illustrera sin artikel med en teckning av general Clark försedd med ordentliga handfängsel. Och när Svenska Dagbladet på nyhetsplats presenterade Clarks bok skedde det under rubriken "Förre NATO-generalen rör upp känslor". I boken berättar en general historien om hur han segrade i kriget men blev besegrad i maktens korridorer.

Tjäna flera herrar
Som ung stabsofficer tjänstgjorde Clark i general Haigs stab när denne var NATO-chef i Europa. Som enhetschef i försvarsdepartementet Pentagon hade Clark bl.a. varit ambassadör Holbrookes militärrådgivare under de turer som ledde fram till Daytonavtalet 1995 och då även lärt känna Milosevic personligen. General Clark hade sålunda erfarenheter från både NATO och Balkan redan innan han tillträde sina höga "double-hatted" befattningar som både NATO:s högste militäre chef i Europa, SACEUR, och chef för det amerikanska europakommandot, CINC European Command.
Däremot hade den nyutnämnde Europachefen knappast någon uppfattning om arten av de motsättningar som skulle komma att påverka hans arbete. Som flertalet amerikaner uppfattade han att det fanns något av en klyfta mellan "mjuka" européer och "hårda " amerikaner, en uppfattning som bl.a. grundades på FN-insatsen i Bosnien. Snart skulle emellertid general Clark upptäcka att situationen var betydligt mer komplicerad. Redan tidigt fick han också erfarenhet av hur besvärligt samarbetet över Atlanten kunde bli, d.v.s. främst med Pentagon. Däremot tycks redan från början relationerna inom NATO-ledningen, såväl den civila som den militära, ha varit goda. För den dåvarande generalsekreteraren Javier Solana har Clark enbart lovord. Samma sak gäller för Militärkommitténs ordförande den tyske generalen Naumann, liksom för ställföreträdande SACEUR och stabschefen vid SHAPE, brittisk respektive tysk general. Förbindelserna med de olika NATO-ländernas försvarschefer var också goda. Inte minst berömmer Clark den italienska försvarsmakten och dess ledning.

Balkan perifert
Efter det kalla kriget var för USA den dominerande hotbilden efter det kalla kriget två medelstora i stort sett samtidiga konflikter i Gulfområdet och Korea eller Taiwansundet. Att skydda kontinentala USA var redan före 11 september 2001 också en huvuduppgift. Det var försvarsgrenarnas ansvar att skapa och upprätthålla militära resurser för detta planeringsalternativ. Efter det kalla krigets slut, Tysklands återförening, Sovjetunionens och Warszawapaktens upplösning samt den omfattande konventionella nedrustningen i Europa hade det strategiska läget där förändrats i grunden. Militära insatser i den gamla världen sågs av den amerikanska försvarsledningen som närmast störande element. Dessa kunde binda stridskrafter och hindra eller försvåra att de vid behov sattes in enligt det övergripande tvåkrigsalternativet. Dessutom kunde kostnaderna för dessa bedömt perifera operationer skena i väg så att ekonomin inte medgav planerad utveckling och beredskap. Bedömningar av det slaget kom att i hög grad påverka relationerna mellan SACEUR och Pentagon.
Samtidigt var Kosovo ett grundläggande prov för det europeiska säkerhetssystemet. Balkan var för Europa knappast något perifert område. De europeiska staterna berördes direkt av händelserna på Balkan på ett helt annat sätt än USA. Det är därför inte förvånande att det uppstod motsättningar i förhållandet mellan den regionale chefen och Washington. Clark vägrade att inse klokskapen i att snåla med resurserna i det enda pågående kriget till förmån för hypotetiska konflikter som han inte såg som särskilt aktuella. Men man bör i rättvisans namn erinra sig att på hösten 1998 blev motsättningarna om FN-observatörernas ställning i Irak akut.

Mer taktik än strategi
Olof Santesson pekar i sin artikel "USA i 2000-talets krig" (Vårt Försvar 1/2002) på det faktum att den amerikanska orderkedjan går från presidenten, som överbefälhavare, via försvarsministern, till den militäre chef som har att leda själva operationerna. Ordföranden för de förenade stabscheferna "Chairman of the Joint Chiefs of Staff" är presidentens främste militäre rådgivare men är ändå inte den operative chefens förman.
De strategiska riktlinjerna inför Kosovokriget saknades i stor utsträckning. Just dessa borde ju ha utarbetats och överenskommits av NATO-staternas regeringar med de egna försvarsledningarna som rådgivare. Från amerikanskt håll fanns det dock två klara riktlinjer. Ingen markoperation skulle, enligt president Clinton själv, genomföras eller ens planeras. Därmed förlorade NATO möjligheten att hålla Belgrad i osäkerhet om alternativen. Flygkrigföringen skulle ensamt avgöra utgången. Den skulle främst riktas mot strategiska serbiska mål. Däremot var intresset stort för att fatta beslut ända ned på taktisk nivå. Det gällde särskilt valet av mål för flygstridskrafterna. På amerikansk sida gick analys och beslutfattning via Pentagon ända upp till Nationella säkerhetsrådet och presidenten. De europeiska staterna och i synnerhet Frankrike ville också påverka målvalet av politiska skäl. Men det var till största delen en amerikansk process eftersom förmågan att genomföra operationen i så hög grad var just amerikansk.
General Clark visar i sin bok både förståelse för och irritation över denna process. Han pekar på att den moderna tekniken har gjort det är möjligt för de högsta militära cheferna och de politiska ledarna att ha i stort sett samma information som operativa och taktiska chefer. I och för sig ser Clark detta som en positiv utveckling från demokratisk synpunkt. Det stärker den civila kontrollen över krigföringen. Eller som Clausewitz framhöll redan på sin tid att krigföringen måste underordnas de politiska målen. Dessa är överordnade eftersom de representerar helheten.

Ingen uppdragstaktik
Men, säger Clark, i sådant modernt beslutfattningssystem måste en operativ chefs uppfattning vägas in som en viktig faktor. Hans argument kan vara viktiga även för de politiska besluten. Under Kosovokriget skedde detta inte inom den amerikanska "chain of command". Clark kände sig utestängd. Men en läsare av Clarks bok kan inte helt undgå intrycket att SACEUR själv knappast var främmande för att ingripa nog så detaljerat inom sitt kommando. Det framställs visserligen som om problemen enbart fanns mellan SACEUR och Washington och inte inom kommandot. Men någon uppdragstaktik av den typ som chefer på all nivåer i allmänhet bekänner sig till var det knappast frågan om under Kosovokriget. Kanske är det ett faktum som militära och politiska teoretiker och praktiker får acceptera. I ett begränsat krig, antingen det rör sig om en mellanstatlig konflikt eller en fredsfrämjande operation, kan åtgärder som i ett storkrigs perspektiv hade varit marginella, få stor politisk betydelse. Nationella kanaler för rapportering utnyttjades flitigt och det inte bara av amerikanarna.
Den numera välkänd incidenten då den brittiske generallöjtnanten Sir Michael Jackson vägrade lyda SACEUR:s order ägde rum efter slutet på striderna. Ordern innebar att förhindra den ryska styrketillväxten på Pristinas flygplats genom att spärra landningsbanan. Herrarnas ganska upphetsade ordväxling innehöll bl.a. Jacksons berömda ord att han inte tänkte starta ett tredje världskrig. Han ville ta hand om det ryska problemet på ett mer subtilt sätt. Clark såg däremot den ryska närvaron på flygplatsen som ett allvarligt hot mot NATO:s ledning av den kommande operationen i Kosovo. En rysk sektor skulle, enligt Clark, också kunna vara början till en delning av Kosovo. Incidenten kan i och för sig knappast falla under rubriken uppdragstaktik, snarare rörde det sig om uppdragsstrategi, om nu ett sådant begrepp över huvud taget är möjligt. När Clark sökte stöd mot sin obstinate underlydande fick han det inte ens i Washington. Händelsen belyser mer Clarks försvagade ställning i förhållande till den amerikanska ledningen än motsättningar inom NATO. Kanske tyder den också på att Clarks politiska och strategiska omdöme kan ha fördunklats i stridens hetta. Jacksons modell för att lösa problemet hindrade i varje fall inte de kommande politiska besluten om KFOR och startade inte heller ett tredje världskrig.

Bryta Milosevic vilja
Clarks egen bedömning av konfliktens natur ligger nära de clausewitzska teorierna, d.v.s. kriget som sådant är en akt av våld för att påtvinga fienden ens vilja. Här gällde det sålunda att få Milosevic att falla till föga genom en insats av militära medel, en insats som under operationens gång skulle visa sig vara utsatt för många begränsningar. Eller som Clausewitz också framhåller att inget krig är absolut. Det är i stället beroende av ett antal begränsande faktorer varav det mest modifierande elementet är politiken.
Serberna hade vid förhandlingarna i Rambouillet 1999 avvisat Västs krav som främst avsåg stopp för operationerna mot civilbefolkningen i Kosovo, minskning av den serbiska militära och polisiära närvaron samt gruppering av en betydande internationell markstyrka i Kosovo. Emellertid visade det sig att det knappast fanns någon klar och entydig uppfattning om vad Milosevic skulle tvingas godta. Var det att återvända till förhandlingsbordet? Eller var målet att ovillkorligt acceptera Västs alla krav? Eller var målet t o m att störta Milosevic? NATO-ledningen tycks inte ha haft detta klart för sig när bombkriget inleddes. Detta kom senare att ha betydelse även på taktisk nivå. Oklarheten var politiskt betingad. Förhoppningen var att den serbiska viljan skulle brytas genom en styrkedemonstration i form av ett begränsat antal flyginsatser. Snart skulle det visa sig att den förhoppningen inte infriades. Inte heller fick flyginsatserna mot serbiska förband i Kosovo den verkan som NATO hade hoppats. De kunde inte heller förhindra den etniska rensningen. I dag vet vi dessutom att verkan mot de serbiska markstridskrafterna var mindre än vad som bedömdes under operationens gång.
General Clark insåg också tidigt flygoperationernas begränsning i detta avseende och han strävade efter att öka effekten mot serbisk trupp både av politiska skäl och militära skäl. Det kunde ske genom att attackflyget anpassade sin taktik bl.a. med hänsyn till balkansk terräng. Men en taktikanpassning skulle innebära att riskerna för egna förluster ökade och det stred mot kravet att minimera och helst undgå förluster. Detta är en naturlig och välmotiverad strävan i synnerhet i en konflikt där egna vitala säkerhetsintressen inte står på spel. Kännbara egna förluster men också förstörelse hos motståndaren som uppfattas som oproportionell i förhållande till konfliktens mål kan leda till att det politiska och opinionsmässiga stödet sviktar. Vietnamkriget är ett tydligt exempel.

Apacher och markanfall
Verkan mot serbisk marktrupp skulle också kunna ökas genom insats av de amerikanska Apachehelikoptrarna, bedömde Clark. Men Apacherna kom aldrig att sättas in i striderna. Främst berodde det på motståndet inom den amerikanska militärledningen. Frågan om Apacherna kom också att demonstrera den förtroendeklyfta som existerade och efterhand vidgades mellan general Clark och Washington. Arméledningen betraktade helikoptrarna som alltför dyrbara vapensystem och kanske alltför sårbara för att sättas in i en perifer konflikt. Flygvapnets ledning tycks ha stött denna restriktivitet men av andra skäl. Man ville sannolikt inte ha konkurrens i en konflikt som flygvapnet ensamt skulle vinna.
General Clark ansåg - liksom många bedömare även utanför NATO-ledningen - att insats av marktrupp borde förberedas av både strategiska och operativa skäl. Dels skulle trycket på Milosevic öka, han betraktade den serbiska armén som en av sina allra främsta tillgångar och som garant för sin ställning. Dels var det nödvändigt att börja förberedelserna tidigt för att kunna genomföra en eventuell markoperation före vintern. Men både den politiska ledningen och den militära i USA var negativa. Man kunde gå med på en "bedömning" men inte en planering. Europeiska länder och då i synnerhet Storbritannien var avsevärt mer positiva. Kanske berodde det på att man i Europa inte på samma sätt påverkades av ett Vietnam-syndrom. Möjligen var det ett tecken på att européerna var mer beroende av ett framgångsrikt slut på konflikten.

Diplomati och flygbekämpning
General Clark är stolt över vad NATO under hans befäl lyckades åstadkomma under flygkriget mot Serbien. Med hänsyn till de omfattande restriktioner av olika slag som hämmade SACEUR:s aktiviteter är det en berättigad känsla. Clark visade också under operationens gång prov på styrka, integritet och förmåga att bidra till alliansens sammanhållning. Men flera bedömare, både civila och militära, har hävdat att det till stor del var turen som gav NATO "segern" i denna mycket ojämna strid. Man kan naturligtvis diskutera vad segern innebar - är det en framgång att stridskrafter och andra resurser från länder inom och utom NATO kommer att vara bundna i Kosovo under överskådlig framtid? Mot detta måste ställas det faktum att ytterst resulterade kriget i att den siste balkanske diktatorn föll. Att tala om tur förefaller starkt överdrivet. I stället karakteriserades avslutningen av diplomati och politiska press förstärkt med nödvändig militär våldsutövning. Den kombinationen är ingen innovation från Kosovo 1999. Naturligtvis hade det varit bättre om diplomatin hade segrat enbart förstärkt med militärt hot eller allra helst genom att övertyga genom goda argument. Men tydligen var inte Milosevic mottaglig. Clark var helt emot tidiga bombstopp som enligt olika bedömare skulle ha kunnat skapa tidigare utrymme för förhandlingar. Clark är övertygad om att det var nödvändigt att förstärka de diplomatiska ansträngningarna med flygoperationer, en uppfattning som också medlaren expresident Ahtisaari tycks dela.
Enbart flygstridskrafter och ett antal fjärrvapen utnyttjades i operationen. I det här fallet visar erfarenheterna att dessa kunde utöva det våld som krävdes som stöd åt diplomatin för att Milosevic skulle uppfylla NATO:s krav. Men avsaknaden av ett reellt hot om markinvasion betydde att NATO avstod från ett medel att utöva påtryckning. Utgången betyder inte att Väst och i synnerhet USA alltid kan lita på att det kommer att vara möjligt att på det sättet nå alla strategiska eller humanitära mål genom en starkt asymmetrisk krigföring. I Afghanistan har återigen flygstridskrafterna spelat en stor roll. Talibanregimens oväntat snabba sammanbrott kom dock genom en kombination av flygbekämpning, stöd åt upproriska krafter inom landet samt inte minst diplomatiskt byggande av koalitioner.

NATO relevant?
Farhågor har uttryckts för hur NATO skulle klara en konflikt med en mer jämbördig motståndare. Dessbättre kom aldrig alliansen att utsättas för det provet under det kalla kriget. I stället vann NATO och Väst den kraftmätningen utan att skott avlossades. Ändå knakade det betänkligt i fogarna vid många tillfällen. Historien avslöjar som bekant aldrig sina alternativ trots att s.k. kontrafaktisk historieskrivning blivit på modet. Det är därför ganska meningslöst att spekulera över vad som kunde ha skett. Men lika väl som att man kan uttrycka farhågor, kan man hävda att en sådan slutlig prövning kunde ha samlat alliansen till en kraftansträngning av ett slag som 1990-talets konflikter på Balkan inte krävde. Dessa var, sedda med västliga ögon, i hög grad konflikter inom ett relativt begränsat geografiskt område och som inte militärt hotade Väst. Det är därför naturligt att politiska överväganden även i detaljfrågor fick spela en stor roll. Då kan det vara svårt att dra en gräns mellan beslut och genomförande. I sin extrema form kan det betyda att politikerna med sina civila rådgivare nästan spelar rollen av taktiska chefer. Det är ingen nedvärdering av den demokratiska processen eller av det politiska ledarskapet att varna för en sådan utveckling. Vi vet att den moderna tekniken kan medge det och att det kan innebära att mängden av detaljer, om än viktiga sådana, kan skymma de stora linjerna.
I dag finns i varje fall inom överskådlig framtid ingen jämbördig militär motståndare inom NATO:s ansvarsområde. Insatser utanför detta område har gjorts och kommer att göras genom "Coalitions of the Willing". Eller av USA i huvudsak ensamt som operationerna i Afghanistan har demonstrerat. Det betyder dock inte att alliansen har blivit irrelevant. Den är den militära och försvarspolitiska transatlantiska länken och är som sådan ett viktigt forum för konsultation mellan USA och Europa. Den 12 september 2001 sattes för första gången fördragets artikel 5 angående kollektivt försvar i kraft. Det gjordes på ett sätt som knappast alliansens grundare hade förutsett, d.v.s. övriga medlemmar förklarade sig villiga att komma till USA:s hjälp och inte tvärtom. Genom sin förmåga till anpassning till den säkerhetspolitiska utveckling som ägt rum har alliansen fortsatt att vara den främsta symbolen för västlig försvarsgemenskap och säkerhetstänkande. Kön av inträdessökande europeiska stater bekräftar väl riktigheten i detta påstående, även om flera av dessa stater söker sig till alliansen av främst försvarsskäl.

Bertil Johansson är överste och säkerhetspolitiskt expert.