Totalförsvarets ledningsstruktur är i omvandling.

Har du hört den här?
Totalförsvarets ledningsstruktur är som en Big Mac & Co. Hamburgaren är det civila försvaret: skiktad, löst sammansatt, bestående av olika slags ingredienser. Coca-Colan är det militära försvaret: sammanhållen och enhetlig. Och när ÖB blåser i sugröret, då bubblar det i hela glaset…

Liknelsen var nog ganska träffande när den någon gång på 90-talet lanserades av Claes Wahlberg, då informationschef hos Civilbefälhavaren i Mellersta civilområdet, sedan handläggare på Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) fram till myndighetens nedläggning den 30 juni 2002.
Om liknelsen håller för 2000-talet är väl mer osäkert. Sedan flera år befinner sig ett stort antal kockar inne i totalförsvarets motsvarighet till provköket på McDonalds och försöker hitta receptet för morgondagens menyer; morgondagens lednings- och samverkansstrukturer.
På militär sida har man kommit en bit på vägen. Det finns en ledningsorganisation för kris och krig. Det finns dessutom gott om tankar och idéer kring framtidens så kallade nätverksförsvar.
På civil sida har Bengt-Ola Nilsson, tidigare vid ÖCB, nu vid Krisberedskapsmyndigheten, sedan något år tillbaka lett ett projekt för att reda ut hur ledning och samverkan - såväl civilt-civilt som civilt-militärt - kan ske vid allvarliga fredstida kriser och vid höjd beredskap och krig.
- Det vi vet är att vi måste utgå ifrån fredstida förhållanden och samverkansmönster även när vi diskuterar ledning vid höjd beredskap, säger han och lyfter fram de tre principer som Åke Pettersson slog fast i Sårbarhets- och säkerhetsutredningen förra året: ansvarsprincipen, likhetsprincipen och närhetsprincipen.
I övrigt saknas många pusselbitar.
- Bland annat har man beslutat att ta bort funktionsindelningen inom det civila försvaret utan att tänka på att detta påverkar även den regionala nivån. Länsstyrelserna hade ett utpekat ansvar för tio av de 18 funktionerna på länsnivån. Nu vet vi inte hur de frågorna ska hanteras.

Stora regionala olikheter
Delar av detta behandlades i regeringens proposition Samhällets säkerhet och beredskap, som lades fram i mars. Det mer konkreta arbetet med att hitta bra lednings- och samverkansmönster återstår till stora delar.
- Det är viktigt att hitta regionala och lokala samverkansparter inom de samhällssektorer som bedöms vara de viktigaste. Utifrån detta måste det sedan ske ett regionalt och lokalt nätverksbyggande. Vid samverkan med Försvarsmakten under krigsförhållanden måste man utgå ifrån denna fredstida samverkan.
Samverkan inom totalförsvaret kräver att man tar hänsyn till stora regionala olikheter. Man måste hitta ett mönster, trots att det nästan inte finns någon civil verksamhet som har samma geografiska indelning. Den militära regionala indelningen liknar inte heller någon av de civila. Till exempel kan ett militärdistrikt komma att behöva samverka med upp till nio olika länsstyrelser plus eventuella övriga myndigheter som länspolismyndigheter, landsting/regioner, sektorsmyndigheter m.m. Exakt hur detta ska gå till kan ingen svara på i dag.
Samverkansperspektivet har knappast varit styrande i Försvarsmaktens arbete med att hitta en ledningsorganisation och detta skapar ibland frustration och kulturkrockar. Det händer att militära företrädare lite upprört undrar varför inte samhället kan anpassa sin organisation efter hur Försvarsmakten har byggt upp sin.

Nya krav med nätverksförsvar
Det nya nätverksförsvaret kommer naturligtvis att ställa ytterligare krav på formerna för samverkan mellan militärt och civilt försvar.
- Det handlar mycket om att utveckla teknik så att civila myndigheter och Försvarsmakten kan kommunicera med varandra, säger Bengt-Ola Nilsson. Det krävs mer flexibilitet än vad vi tidigare kanske har tänkt oss. Det räcker inte med ett traditionellt tänkande byggt på olika nivåer.
Samverkan ur ett nätverksförsvarsperspektiv kan exempelvis handla om att två-tre kommuner ska kunna samverka effektivt med varandra, med en eller ett par länsstyrelser, med ett antal centrala myndigheter, kanske med något företag - och med Försvarsmakten.
- Den gamla totalförsvarsstrukturen hade en fördel i sin enkelhet - man såg till att alla samhällsfunktioner fanns representerade på alla nivåer. Men det duger inte längre. Vi måste lära oss att samverka i nätverk, där samverkan kan ske inte bara horisontellt och vertikalt utan även diagonalt, säger Bengt-Ola Nilsson.
Med utgångspunkt i det moderna managementbegreppet "situationsanpassat ledarskap" skulle man kanske kunna kalla detta för "situationsanpassad ledning och samverkan".
Det senaste året har annars det geografiska, områdesvisa perspektivet lyfts fram när den civila ledningsproblematiken diskuterats. Detta för att man bättre ska kunna hantera problem och kriser som berör flera sektorer. Bengt-Ola Nilsson vill dock inte se områdesperspektivet som en utmaning mot de sektorer som samhället är indelat i.

Nätverksbygge i länen
- Jag ser hellre områdesledningen som ett stöd för sektorernas verksamhet vid en kris. Den stöduppgiften är mycket viktig. Och jag tror att de områdesansvariga organen kommunstyrelse och länsstyrelse kommer att vara de viktigaste samverkanspunkterna för Försvarsmakten i övergripande frågor lokalt och regionalt. Framför allt länsstyrelserna kommer också att få en viktig roll som pådrivande nätverksbyggare inom sin region - även för verksamhet på den lokala nivån.
Kommunerna kommer i den nya strukturen att få ett tydligare ansvar för krishanteringen även i fredstid. Vid höjd beredskap finns redan ett tydligt ansvar för kommunstyrelsen.
- Det är mycket viktigt att förhandlingarna mellan staten och Svenska Kommunförbundet klarar ut ansvars- och ersättningsfrågor så att det blir en klarhet om vilka krav som kan ställas på kommunerna, säger Bengt Ola Nilsson. Det måste också finnas en likhet mellan de fredstida lösningarna och de lösningar man tänker sig för höjd beredskap.
På central nivå är det viktigt att peka ut de viktigaste sektorsmyndigheterna. Det kommer sannolikt ske i en bilaga till den förordning om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap som ska ersätta nuvarande beredskapsförordning.
- En viktig fråga är också hur rege­ringen nationellt avser att ta hand om större händelser och kriser, och hur man tänker använda sig av sektorsmyndigheterna i detta arbete. Det måste finnas ett heltäckande system för krishantering, som fungerar nerifrån och ända upp, säger Bengt-Ola Nilsson.

Polisen mer i fokus
Han lyfter också fram att polisen måste få en tydligare roll och på ett bättre sätt knytas till det krishanteringssystem som nu skapas.
- De polisiära frågorna borde ju hamna i centrum med de scenarier vi i dag diskuterar, men detta återspeglas inte alls i de utredningar som lagts fram den senaste tiden, säger han.
Förhoppningsvis kan det bli bättring på den punkten. Regeringen har bland annat tillsatt en utredning om samhällets beredskap och förmåga inför omfattande terroristattentat och andra liknande händelser i Sverige. Den utredningen - som ska slutredovisa den 31 december i år - borde ha möjlighet att mer ingående studera polisens roll i förhållande till övriga aktörer i krishanteringssystemet. Inklusive Försvarsmakten.

Svante Werger är informationschef vid Krisberedskapsmyndigheten