Maria Oredsson:

EU:s krishanteringsförmåga –
vad händer efter fördragsdebaclet?

Under sommaren tecknades bilden av den Europeiska unionen i djup kris. Inte minst misslyckandet med att sälja in överenskommelsen om ett nytt fördrag stod i fokus. Medborgarna var missnöjda med unionens arbete och de politiska ledarna ifrågasattes. Inom den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken tycks arbetet i Bryssel ändå ha samma tempo och inriktning som tidigare. Vad innebär då i praktiken misslyckandet med att enas kring det nya fördraget?

Redan när EU år 2000 antog det så kallade Nice-fördraget, stod det klart att det skulle behövas ytterligare en revidering för att anpassa unionen bland annat till den kommande utvidgningen. När EU:s medlemsstater så utökades med tio nya i maj 2004, var förhandlingarna om ett nytt fördrag i full gång. Målet var att möjliggöra ett effektivt beslutsfattande inom unionen, men också att komma tillrätta med det demokratiska underskott som unionen ansetts lida av. I början av sommaren 2004 lyckades också medlemsstaternas regeringar, under irländsk ledning, komma överens om ett utkast till ett så kallat konstitutionellt fördrag.

Ratificeringen skjuten på framtiden ...

Ett år senare beslutade samma ledare att den text som man året innan hade enats om skulle läggas på is. Medlemsstaterna skulle, som det hette, få ”tid för reflektion” över hur man ville gå vidare med att revidera EU:s fördrag. Under året som gått hade det stått klart att stora grupper i medlemsstaterna var skeptiska till det nya fördraget. Beslutet om att lägga det på is kom dock som en direkt följd av negativa resultat i folkomröstningarna om det nya fördraget i både Frankrike och Nederländerna. I och med att två av unionens grundarländer inte skulle kunna ratificera, godkänna, förslaget gjorde medlemsländerna gemensamt bedömningen att hela ratificeringsprocessen måste skjutas upp på mer eller mindre obestämd framtid.

... men det praktiska arbetet fortsätter

Parallellt med fördragsprocessen har EU-arbetet inom olika områden fortsatt. På ett område, den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken (ESFP), har samarbetet mellan medlemsstaterna eskalerat på senare år. Inom ramen för ESFP har medlemsstaterna strävat efter att samla sina resurser för konflikthantering för att på så sätt stärka EU:s roll som utrikespolitisk aktör. Det gemensamma arbetet med att stärka medlemsstaternas civila krishanteringsförmåga har resulterat i att EU har lett och leder polisinsatser, rättsstatsinsatser och insatser med räddningstjänstförmåga i bland annat Afrika, på Balkan och senast i Indonesien. På den militära sidan har motsvarande krishanteringsuppgifter genomförts i Afrika, i Makedonien och i Bosnien. Även om insatserna hittills har varit av begränsad storlek och omfattning har de fått positiv respons.

Utvidgad krishantering

Medlemsländernas beslutsamhet när det gällt ESFP-insatserna står i kontrast till deras oenighet på andra områden. När förhandlingarna om det konstitutionella fördraget avslutades var medlemsstaterna också förhållandevis eniga om de delar som gällde säkerhets- och försvarspolitiken. Medlemsstaterna var överens om att enhällighet fortsatt skulle prägla beslutsfattandet inom området och att de krishanteringsuppgifter som unionen skulle kunna utföra skulle utvidgas något. De var också överens om att en så kallad försvarskapacitetsbyrå skulle inrättas, med ansvar bland annat för samordningen av medlemsstaternas politik på försvarsmaterielområdet. Dessutom skulle det vara möjligt för ett begränsat antal medlemsstater att samarbeta om en särskild fråga genom att skapa ett så kallat permanent strukturerat samarbete, där inte alla medlemsstater nödvändigtvis skulle delta.

De mer övergripande utrikespolitiska överenskommelserna skulle naturligtvis också påverka ESFP. Bland förslagen var kanske det mest omfattande det om inrättandet av en utrikesminister för EU med en egen ”utrikestjänst”. Tanken bakom denna utrikesminister var att samla ansvaret för såväl krishanteringsförmågan inom ramen för ESFP, som Kommissionens kompetens och finansiella resurser för unionens externa relationer, för att på så sätt åstadkomma mer effektiv konflikt- och krishantering. Förslaget var också en manifestation av en mer generell tanke i fördraget, nämligen att avskaffa pelarsystemet i EU.

Folkligt stöd för försvars- och säkerhetspolitiken

När det konstitutionella fördraget lades på is i början av sommaren var det ändå knappast på ESFP-området det märktes som mest. Flera av överenskommelserna hade nämligen redan genomförts inom ramen för det befintliga fördraget. Så var det till exempel med försvarskapacitetsbyrån, European Defence Agency (EDA) och med utvidgningen av krishanteringsuppgifterna. Ett av de mer uppmärksammade initiativen inom ESFP de senaste åren, det om att utveckla så kallade snabbinsatsstyrkor, Battle Groups, för att kunna använda vid extra snabba insatser, påverkades inte heller av frysningen av fördraget. Andra förslag, som det om en utrikesminister för EU eller om permanent strukturerat samarbete, måste emellertid fördragsfästas innan de kan genomföras.

Även utan en överenskommelse om ett nytt fördrag tycks medlemsstaterna fortsatt stå bakom tanken på att använda EU och ESFP som en ram för att kunna agera civilt och militärt i olika konfliktsituationer. Enligt ofta citerade europeiska opinionsundersökningar har man också medborgarnas stöd i detta. I en Eurobarometer-undersökning från september i år fick t.ex. EU:s säkerhets- och försvarspolitik stöd av i genomsnitt 77 procent av de tillfrågade i de 25 medlemsländerna. Dessa och tidigare liknande resultat har tagits till intäkt för att det inte är överenskommelserna som gäller utrikes- och säkerhetspolitiken som legat bakom de negativa resultaten i de senaste folkomröstningarna.

Ökande ekonomiska slitningar?

Naturligtvis påverkas också ESFP-arbetet av utvecklingen på andra områden. Frågan är vad som händer om medlemsstaterna exempelvis inte lyckas enas om något hållbart ”nytt” fördrag ens om några år. Hur påverkas unionen på sikt av en utebliven överenskommelse om långtidsbudgeten? Hur hållfast är EU om den kostnadskrävande jordbrukspolitiken fortsätter att skapa slitningar mellan medlemsstaterna, eller mellan medborgarna och det politiska etablissemanget? En regering som inte kan stödja den grundläggande fördelningen av resurser inom EU kommer kanske inte heller vara beredd att satsa sina nationella tillgångar för att uppnå EU:s mål på ESFP-området.

Samtidigt behöver medlemsstaterna och deras regeringar – alldeles särskilt i tider med oenighet i vissa frågor – kunna peka på att man åtminstone kan samarbeta inom några områden. Mycket tyder på att den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken kan vara ett sådant område. För närvarande bekräftar också den senaste utvecklingen i omvärlden det den europeiska säkerhetsstrategin ger uttryck för – alla tillgängliga instrument kommer att behövas för att möta hoten mot människors säkerhet idag.

Maria Oredsson är analytiker vid FOI Försvarsanalys

Från EU-insatsen i Kongo. Bilden är dock mer symbolisk för den politiska fördragsprocessen än för medlemsländernas beslutsamhet till konkreta insatser.

Foto: Försvarets Bildbyrå