Joakim Ekman:

Medborgarna och EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik

En aspekt av frågan om EU:s möjlighet att utvecklas till en slagkraftig utrikespolitisk aktör är medborgarnas stöd för den gemensamma europeiska utrikes- och säkerhetspolitiken. Här diskuteras omfattningen och betydelsen av detta folkliga stöd. Slutsatsen är att medborgarna accepterar GUSP och ESFP, och att det åtminstone på det viset finns förutsättningar för EU att bli en mer enhetlig utrikespolitisk aktör. Samtidigt kvarstår problemet med ett handlingsförlamat EU.

EU:s framtida krishanteringsförmåga och militära kapacitet har diskuterats tidigare i vårt försvar (se nr 3/2005). Maria Oredsson konstaterar att trots konstitutionsfiaskot sommaren 2005 fortsätter det konkreta arbetet oförtrutet med en europeisk säkerhets- och försvarspolitik (ESFP). Vissa bedömare, som Stefan Hedlund, ser pessimistiskt på EU:s möjligheter att kunna utvecklas till en slagkraftig politisk aktör – EU är ”ett uppskjutet sammanbrott”. Andra, som Oredsson och Urban Schöön, menar att EU har goda förutsättningar att komma en bra bit vidare på den redan inslagna vägen. Oredsson och Schöön påpekar att EU redan har flera och positiva erfarenheter inte bara av civilt utan också militärt krishanteringsarbete, såsom operation Concordia (Makedonien 2003), Artemis (Kongo 2003) samt Althea (Bosnien-Hercegovina 2004–2005). EU-eliterna tycks således, faktiskt, kunna komma överens om ESFP-arbetet.

En aspekt av frågan – som kom att få stor uppmärksamhet då fransmännen och holländarna röstade mot den Europeiska Konstitutionen – har att göra med EU-medborgarnas stöd det pågående integrationsprojektet, och mer specifikt, för ESFP. Hur ser detta stöd ut i dagens EU och hur kan skillnaderna mellan olika länder förklaras? Och vad har medborgarnas attityder för betydelse i sammanhanget?

Ett starkt medborgarstöd

I de Eurobarometer-mätningar som offentliggjordes under hösten 2005, står det klart att EU-medborgarna i väst så väl som i öst stöder en union med en mer enhetlig utrikespolitik, inklusive en gemensam säkerhetspolitik.

Svenskarna tillhör dock de mest negativa: 47 procent är uttryckligen ”mot” en gemensam europeisk utrikespolitik. Medborgarna i Storbritannien, Danmark och Finland är också tydligt skeptiska. Samtidigt är det så att en majoritet av respondenterna i de gamla medlemsländerna – i genomsnitt 66 procent – faktiskt stöder idén om en EU-gemensam utrikespolitik. Detta stöd har legat på ungefär samma nivå sedan 1994, även om andelen kritiska respondenter ökat något under de senaste åren. I EU:s kärnområde – Tyskland, Frankrike, Italien och Beneluxländerna – ligger stödet mellan 66 och 81 procent, och i de nya medlemsländerna ligger det genomsnittliga stödet på 75 procent. 75 procent av medborgarna i de femton gamla medlemsländerna och 85 procent av de nya EU-medborgarna ger också sitt uttryckliga stöd för en unionsgemensam försvars- och säkerhetspolitik (Eurobarometer 63).

Mer än åtta av tio EU-medborgare tycker vidare att en internationell kris motiverar en gemensam europeisk ståndpunkt i världspolitiken. Vad gäller den specifika implementeringen av en sådan gemensam ståndpunkt, är respondenterna något mer reserverade. Det är ändå en betydande andel – i genomsnitt 67 procent – som tycker att EU borde ha en egen utrikesminister. Ungefär lika många (68-69 procent) håller vidare med om att EU borde ha en egen plats i FN:s säkerhetsråd och en egen militär insatsstyrka. Medborgarna i de tio nya medlemsländerna är generellt sett mer positiva till en sådan insatsstyrka än de gamla EU-medborgarna. Runt 81 procent av alla EU-medborgare menar också att EU borde fungera som en garant för de mänskliga rättigheterna i världen, även om detta skulle strida mot någon enskild stats intressen.

Ett tydligt mönster

De skillnader mellan länderna som kan observeras tycks hänga samman med befolkningarnas generella stöd för det egna landets medlemskap i EU. I Eurobarometer-mätningarna har det sedan flera år tillbaka ingått en fråga som mäter medborgarnas stöd för medlemskapet: ”På det stora hela, tycker du att vårt lands medlemskap i den Europeiska Unionen är bra, dåligt eller varken bra eller dåligt?” En analys över tid av utfallet på svarsalternativet ”dåligt” visar att det finns ett ganska tydligt geografiskt mönster i dagens union. Till den EU-vänliga gruppen hör främst Beneluxländerna, länderna i södra Europa (Italien, Spanien, Portugal och Grekland) samt Irland. Den distinkt EU-skeptiska gruppen innefattar länderna utanför Kontinentaleuropa: Storbritannien, Norden (Danmark, Sverige och Finland) samt Österrike. I Sverige tycker i genomsnitt 33 procent att EU-medlemskapet är dåligt (data från 1994–2005). Denna geografiska uppdelning sammanfaller förhållandevis väl med de olika ländernas erfarenhet av det europeiska integrationsprojektet. De klart EU-skeptiska länderna Österrike, Sverige och Finland blev medlemmar först 1995. Danmark och Storbritannien har visserligen varit medlemmar längre, sedan 1973, men har under senare år tillsammans med Sverige framträtt som särskilt EU-kritiska. Inget av de tre länderna använder exempelvis euron som valuta.

De medborgare som är kritiska till GUSP och ESFP återfinns således i de länder där medborgarna också har en generellt negativ bild av EU; och tvärtom, de medborgare som accepterar utrikespolitisk integration återfinns i första hand i länder som har en generellt positivt bild av medlemskapet i EU. Stödet för en utåtriktad politisk union hänger alltså samman med det generella stödet för EU.

Vi kan observera samma mönster i de nya medlemsländerna. Samtidigt finns här vissa avvikelser. Det är exempelvis intressant att notera att de generellt euroskeptiska esterna och letterna ändå tycks acceptera en EU-gemensam utrikes- och säkerhetspolitik. Det är naturligtvis ländernas känsliga geo-
politiska läge som avgör. För dessa post-sovjetiska stater med stora rysktalande minoriteter, handlade EU-inträdet inte enbart om ekonomi och handel, utan i allra högsta grad om nationell säkerhet och skydd mot den väldige grannen i öst.

Sammanfattningsvis finns det alltså – såväl som i öst som i väst – ett gynnsamt opinionsläge idag. EU-medborgarna utgör så att säga inte något hinder mot en fördjupad säkerhetspolitisk integration.

Risken för splittring

Samtidigt var det, paradoxalt nog, just avsaknaden av ett mer generellt medborgerligt stöd som fällde Konstitutionen under sommaren 2005, och därmed försinkade arbetet med att bygga en slagkraftig Europeisk Union. Vad kommer då att hända med ESFP i avsaknaden av en Konstitution? En möjlighet är att EU:s konflikt- och krishanteringsförmåga främst fördjupas i samarbetsstrukturer mellan ett mindre antal medlemsstater, där man samarbetar kring någon särskild fråga, genom att skapa ett så kallat ”permanent strukturerat samarbete”. Där skulle det inte krävas enhällighet från samtliga 25 EU-medlemmar. Detta ökar dock risken för splittring, och därmed just den typ av handlingsförlamning som Stefan Hedlund varnar för. Hur snart kommer nästa internationella kris, där EU återigen kommer att demonstrera sin beklagliga brist på enighet, och som då måste föras till den redan långa rad misslyckanden som inkluderar hanteringen av massakern i Srebrenica (1995), den grekisk-turkiska konflikten om Imia-öarna i Egeiska havet (1996), flyktingströmmarna i samband med Albaniens ekonomiska kollaps (1997), Kosovokrisen (1998–99) samt Irakkriget (2003)?

Här vilar ansvaret tungt på våra folkvalda. Sverige kan inte stå vid sidan av och se på i ett sådant läge, utan måste aktivt bidraga till att EU får en fungerande utrikes- och säkerhetspolitik. Avsaknaden av en Konstitution omöjliggör i sig inte ESFP-samarbetet, vilket Oredsson påpekar. Medlemsstaterna skulle istället kunna göra en stor poäng av att man trots alla bakslag ändå kan samarbete kring ett gemensamt säkerhetstänkande. Opinionsläget är som vi sett gynnsamt och ett sådant fungerande samarbete skulle ge det europeiska integrationsprojektet lite välbehövlig legitimitet.

Joakim Ekman, fil dr i statsvetenskap, Samhällsvetenskapliga institutionen, Örebro universitet

Fotnot: Eurobarometer-mätningarna finns tillgängliga på EU:s officiella hemsida (http://europa.eu.int).

EU:s höge representant för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik, generalsekreterare Javier Solana, har en välfylld agenda med att besöka aktuella eller befarade krishärdar. Här möten under 2004 med från vänster till höger: Ukrainas oppositionsledare och blivande president Viktor Jusjtjenko, Sudans presidentrådgivare Gutbi Al Makdi, vitryska oppositionspolitiker samt Irans utrikesminister Kamal Karrazi.

Men vad händer om krisen blir akut? Kommer EU då att ”återigen… demonstrera sin beklagliga brist på enighet”?

Foto: Europeiska Unionen