Robert L. Larsson:

Energin är Kremls nya maktmedel

Kreml har bestämt att energin skall göra Ryssland till stormakt igen. Olja och gas skall betala för samhällsutvecklingen och för uppbyggnaden av krigsmakten – men energin utgör även ett viktigt maktmedel i relationerna med omvärlden. Detta bevisades senast i januari 2006 gentemot Ukraina.

I debatten mellan professorerna Stefan Hedlund och Lennart Palm (vårt försvar nr 3 och 4 2005) skymtar problemet med att Ryssland går i odemokratisk riktning och blir allt mer råvaruberoende. Värt att tillägga är att Rysslands råvarupolitik såväl underblåser som vittnar om flera av de auktoritära drag som präglat rysk utveckling och som diskuterats i nämnda artiklar. Detta har redan inneburit problem för Rysslands grannländer.

Energin skall göra Ryssland till stormakt igen

Ryssland förlorade sin supermaktstatus 1991, men ambitionen att vara en stark och respekterad stormakt har man dock inte givit upp lika lätt. Att en konventionell, kraftfull och kompetent krigsmakt inte kunde matcha denna ambition stod snabbt klart för de flesta. Kärnvapnen och vetorätten i FN var under denna period de sista symboliska garanterna för Rysslands status som stormakt.

Sedan något år tillbaka har det militära förfallet avbrutits, och en tydlig nysatsning på krigsmakten kan skönjas. I dagsläget förbättras därför den militära förmågan för första gången sedan 1991. Det har möjliggjorts tack vare Rysslands råvarureserver och en statsledning som lagt allt större resurser på säkerhetssektorn. Men att bli en stark energination syftar inte bara till att bygga upp krigsmakten – det är ett mål i sig. Som en av världens starkaste energinationer vinner Ryssland internationell respekt, men även direkt makt över EU, Kina, Indien och USA som alla törstar efter mer olja och gas. Energiexporten skall även bygga upp Rysslands samhälle och industriella bas.

Energin utgör Ryssland ekonomiska bas

Energiråvarorna utgör tveklöst det viktigaste tillskottet till statsfinanserna. Under 2003 låg energisektorn t.ex. till grund för 54% av statsbudgeten och 45% av valutareserven (som under vintern 2005 uppgick till 160 miljarder dollar). Risken med en budget som är helt råvaruberoende är dock att det gör ekonomin skev och instabil eftersom att den är känslig för de variationer i pris och produktionsvolymer som är typiska för branschen. Detta är en anledning till att den ryska utvecklingen inte är så stabil som den kan framstå.

Med runt 6% av jordens kända oljereserver och 30% av gasreserverna står det klart att den ekonomiska potential som rysk energi utgör är mycket stor. Liksom under Sovjettiden tycks grundproblemet vara att försöken att göra det bästa av situationen går långsamt. En förklaring är att såväl energi som ekonomifrågor i Ryssland behandlas under ett säkerhetsparaply. Marknadsekonomiska överväganden blir därför ofta lågt prioriterade relativt de frågor som Kreml anser säkerhetsfrämjande. I princip medför det att allt fler element av centralplanering och ineffektiv statsstyrning.

Energi som maktmedel

Det ryska ledarskapet har konstaterat att som energistormakt kan Ryssland öka sitt inflytande utomlands. Dessutom kan energipolitiken komplettera eller ersätta andra maktmedel för att genomdriva Kremls vilja och bemöta faktiska eller upplevda hot. Hoten anses vara geopolitiska och utgörs t.ex. av konkurrerande rörledningsprojekt eller transitberoende för energiexport. En ovilja att bli beroende av andra stater och risken att bli utpressad är dimensionerande för ryska infrastrukturprojekt. Kreml är därför villigt att spendera stora summor på ekonomiskt ofördelaktiga alternativ för att säkerställa oberoendet. Beroende innebär sårbarhet och osäkerhet – Rysslands kanske största rädsla.

Ytterligare en viktig aspekt är att energiexporten ger Ryssland ett kraftigt men trubbigt medel att utöva påtryckningar på de stater som importerar rysk gas och olja. Beroende av gas är speciellt svårt att ersätta på kort sikt, och konsumenter av rysk gas är därför mycket sårbara för påtryckningar. Det kan ske genom öppna eller förtäckta hot om strypt energitillförsel i samband med politiska förhandlingar eller allmänna val.

Användningen av energivapnet möjliggörs då ett antal nyckelbolag inom energisektorn inte enbart opererar på marknadsmässiga grunder. Det innebär att Kreml kontrollerar de viktigaste stödjepunkterna för export av energibärare, t.ex. olje- och gaskranarna. På så sätt blir energiflödet mer styrbart än vad den avreglerade oljesektorn vittnar om.

Staten och de flesta stora energibolag agerar dessutom i samklang då gäller strategiska frågor. Förklaringen ligger till stor del i den politiska styrningen av energisektorn. Centrala delar av energisektorn har under Putin åter hamnat i statens hägn. Hemlighetsmakeriet kring råvaruresurserna har ökat och viktiga tillgångar har förts över till bolag som ägs av staten eller är lojala mot Kreml. Genom att säkerhetsklassa energifrågorna har Kreml dessutom skapat en legitimeringsgrund att hantera dem med extraordinära medel.

Energisektorn säkerhetsklassas

Då energisektorn är säkerhetsklassad så bör den enligt Kreml även skötas av personer med kunskap och förståelse för nationell säkerhet. Dessa personer skall dessutom vara lojala, såväl till Putin som till staten. Putin har därför systematiskt tillsatt personer med ett förflutet inom säkerhets-strukturerna (KGB samt dess efterföljare FSB och SVR etc.) på höga poster inom statsledningen och inom viktiga myndigheter. Vissa siffror pekar på att så många som 6 000 av de högsta ämbetena innehas av personer med säkerhetsbakgrund. Det är många gånger fler än under Sovjettiden.

Förutom att vara politiker eller statstjänstemän sitter dessa personer även i energibolagens styrelser. De 20-25 högsta posterna som handhar energifrågor för statens räkning är t.ex. kopplade till Gazprom (gas), Rosneft (olja), Transneft (rörledningar) eller UES (elkraft). Förfaringssättet har även tillämpats inom privata bolag inom andra sektorer. Enligt Putin är syftet att tillvarata statens intressen.

Detta bidrar naturligtvis till att Kreml inte behöver ta i med hårdhandskarna mot energibolagen för att de skall vara Kreml till lags. Informella kanaler som förmedlar eventuella direktiv gör arbetet smidigt och lämnar inga spår. Faktum är dock att några direktiv sällan utfärdas. Putin har lyckats skapa en kultur där lojalitet och följsamhet mot Kreml är vida större än vad som kan utläsas ur ägandestrukturerna. Energibolagen vet mycket väl inom vilka inofficiella gränser de kan agera. Den politiska fingertoppskänslan är välutvecklad. Fallet med Jukos och dess VD Chodorkovskij visade för marknaden med all tydlighet hur det kan gå om man inte agerar i chefens anda – de facto renationalisering av bolaget och åtta år i en sibirisk straffkoloni för dess chef.

Användning av energivapnet

Om Ryssland använder energivapnet mot andra länder förlorar de naturligtvis vissa inkomster och tappar internationellt anseende. Det har dock inte Ryssland tagit någon hänsyn till, och enligt flera uppgifter har energivapnet använts mot Lettland, Ukraina, Vitryssland, Moldavien och Georgien. Ett flagrant exempel var under 1993 då Ryssland stängde av energiflödet för att pressa Ukraina att ge upp flottbasen Sevastopol till Ryssland. Under senare år har Ryssland utnyttjat de skuldtyngda och beroende staterna inom OSS att göra politiska markeringar i samband med viktiga förhandlingar. Det senaste exemplet syntes kring jul och nyår 2005/2006.

Med kort varsel fyrdubblade Ryssland gaspriset för Ukraina och då Ukraina inte oreserverat accepterade det nya priset, delvis på grund av existerande kontrakt som löper ut först år 2009, stängde Ryssland av gasen. Tilltaget strypte dock även leveranserna till västra och södra Europa. Drabbade stater klagade snart hos Kreml och gasen flödade därför snabbt åter i ledningarna.

Även om en marknadsanpassning av de subventionerande priserna på sikt är motiverat för Ryssland, står det klart att Rysslands gaspolitik har politiska undertoner. Tvärt emot Rysslands marknadsretorik får till exempel de Moskvastödda utbrytarregionerna i Moldavien och Georgien (Transnistrien samt Sydossetien och Abchazien) gratis gas. Den snabba prishöjningen som drabbat Ukraina och en del andra f.d. sovjetrepubliker kommer dessutom vid en tid då de valt att vända Moskva ryggen. Det politiska elementet är svårt att bortse från.

Fallet med Ukraina är dock ett trendbrott. Såväl de ekonomiska som politiska förlusterna i samband med tidigare incidenter har varit försumbara för Ryssland. I ett större perspektiv har Ryssland snarast vunnit då man kunnat byta skuldsedlar mot infrastruktur och förfarandet har gett ökat trovärdighet för kommande hot. Efter händelserna under vintern 2005-2006 har EU och USA uppmärksammat och fördömt det ryska agerandet mycket kraftigare än tidigare. Det politiska priset som Ryssland måste betala för sitt agerande har därför ökat.

Omfattningen av denna verksamhet har minskat markant under den pragmatiske Putin, men Ryssland är berett att använda energivapnet även i framtiden, vilket man säger öppet i landets energi-strategi. Förmågan att strypa energiflödet ökar dessutom kontinuerligt. Samtidigt blir Ryssland tack vare det hårdhudade ledarskapet och landets starka ekonomi allt mindre känsligt för internationell kritik och ekonomiska förluster.

Att man säger sig vara pålitlig och oftast anstränger sig för att vara det spelar sannolikt mindre roll, eftersom att de mindre grannländerna dömer Ryssland utifrån dess agerande och utifrån sina historiska erfarenheter, både generellt och gällande energifrågorna. Ryssland anklagas därför rutinmässigt för de problem som uppstår, trots att flera grannländer och andra stormakter beter sig på samma sätt som Ryssland.

Europa och Ryssland – ömsesidigt beroende

Europa blir successivt mer beroende av rysk energiimport, och inget pekar på att Rysslands ambitioner eller agerande skulle spela så stor roll för intresset att handla. Europa behöver energin, liksom Kina, Japan och USA. Samtidigt är Ryssland beroende av omvärlden. Men, när resurserna gradvis sinar, kanske snabbare än vi tror, kommer Ryssland att kunna prioritera bland kunderna som köar efter olja och gas. EU har ännu ingen gemensam strategi för energifrågor och Ryssland arbetar hårt för att behålla nuvarande system med i huvudsak bilaterala energirelationer. Det finns därmed en inbäddad risk att självcensur och eftergiftspolitik kommer att prägla vissa energiimportörers relationer med Ryssland. Indikationen på detta har setts i Tyskland – en huvudkund av rysk energi. EU måste även ta ställning till om man vill konkurrera om den ryska energin med eller mot USA. Hur stora dessa problem kan bli beror på många faktorer, men de kommer definitivt att vara en fråga som Sverige måste hantera, antingen självt eller inom ramen för EU.

Robert L. Larsson analyserar ryska energifrågor vid Avdelningen för Försvarsanalys, Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI). E-mail: robert.larsson@foi.se

Schröder och Putin 2001. Kapitulation inför energivapnet? Kanske inte vid detta hjärtliga möte, men bilden kan symbolisera risken för västliga eftergifter inför Kremls nya maktmedel.

Foto: Pressens Bild/Ivan Sekretarev