Åsa Bohlin:
EU och civil-militär samverkan
EU kan ge ett unikt bidrag till internationell krishantering genom att de aktörer och instrument som kan behövas i under hela konflikthanteringscykeln finns inom ett och samma politiska ramverk.
EU kan verka från konfliktförebyggande och fredsframtvingande till återuppbyggnadsinsatser med bl.a. humanitärt bistånd, diplomatiska åtgärder, civila och militära krishanteringsverktyg. Det finns även procedurer och strukturer som ska kunna stödja EU i genomförandet av integrerade civila och militära insatser. När medlemmarna diskuterar frågor som rör samarbetet mellan Unionens olika instrument och förmågan att få till stånd ett enhetligt agerande både på strategisk och operativ/taktisk nivå rubriceras det civil-militär samverkan (Civil Military Co-ordination, CMCO)1 vilket inte ska sammanblandas med CIMIC (Civil Military Co-operation)2.
Trots goda grundförutsättningar har CMCO varit en utmaning för EU allt sedan inrättandet av den Europeiska säkerhets och försvarspolitiken (ESFP). Insatser i Bosnien-Hercegovina är ett exempel på hur EU inte har lyckats nå ända fram. Kommissionen har varit engagerad i regionen sedan 1991. År 2003 inleddes EU:s polisiära krishanteringsinsats, EU Police Mission (EUPM), och året därpå tog Unionen även över ansvaret för den internationella militära närvaron genom Operation Althea. Trots tre större insatser i ett och samma land har ingen övergripande gemensam strategisk planering ägt rum. Dock har samarbetet och samverkan på plats i Bos-nien-Hercegovina förbättrats med tiden.
Identifiera problemen i tid
Inför det brittiska ordförandeskapet för EU hösten 2005 inleddes ett samarbete mellan Storbritannien och de två efterföljande ordförandeskapen, Österrike och Finland, i syfte att driva på ett mer långsiktigt arbete med att förbättra EU:s förmåga till civil-militär samverkan. Europeiska rådet gav brittiska ordförandeskapet i uppdrag att ta fram ett koncept för Comprehensive Planning. Ett sådant koncept överenskoms av medlemsstaterna i november förra året.
Comprehensive Planning är en systematisk process som är tänkt att omfatta alla krishanteringens faser och samtliga aktörer som kan bli aktuella i en insats. Genom att på ett tidigt stadium identifiera problemområden och övergripande målsättning för en eventuell EU-ledd insats kan rätt aktörer engageras i det skede av insatsen då de bedöms göra mest nytta. Överväganden om synergier, prioriteringar, behov av koordinering och beslut om arbetsförlopp förenklas.
Insatser som inbegriper avväpning, demobilisering och
återintegrering (DDR-insatser) kan förenklas och effektiviseras genom Comprehensive Planning. Det är så gott
som en omöjlighet att på ett framgångsrikt sätt avväpna och demobilisera
soldater om det inte samtidigt utvecklas en plan för hur de ska återintegreras
i samhället. Samtidigt behöver de som ansvarar för de olika insatserna
koordinera sina aktiviteter. Det finns inga garantier för att någon ska
överlämna sina vapen om det inte samtidigt finns garantier för andra
inkomstkällor och möjlighet till utveckling.
Gemensam analys – specifika ansvarsområden
Enligt EU:s koncept för Comprehensive Planning är det första steget inför en EU-ledd krishanteringsinsats att alla berörda aktörer bidrar till en gemensam analys av läget i konfliktområdet. Detta ger en helhetsbild av situationen och gör det möjligt att identifiera alla då tänkbara uppgifter och behov. Nästa steg är att besluta om den övergripande målsättningen (t.ex. en stabil självständig stat) för EU:s samtliga insatser i konfliktområdet genom antagande av ett krishanteringskoncept. Krishanteringskonceptet ger den strategiska inriktningen för den fortsatta planeringen och genomförandet av insatsen. Konceptet redogör även för gemensamma delmål och ger en förståelse för hur dessa hänger samman och påverkar varandra. Detta ska borga för en sammanhängande insats där de olika aktörerna ges möjlighet att genomföra sina enskilda uppgifter utifrån den gemensamma övergripande målsättningen samtidigt som synergier och länkar mellan de olika aktiviteterna uppmärksammas.
Tanken är att krishanteringskonceptet ska ligga till grund för beslut om hur och med vilka instrument EU ska ta sig an en konflikt för att uppnå bästa möjliga resultat. De aktörer som ska bidra planerar för sina respektive aktiviteter med det övergripande målet som utgångspunkt. Alla aktörer behåller således sina specifika ansvarsområden i planering och genomförande. Samtidigt betonas behovet av att identifiera sammanfallande intressen och säkerställa att de olika aktiviteterna följer på varandra i rätt ordning. Även om det kan krävas samordnade insatser är det inte självklart att Comprehensive Planning innebär gemensamma aktiviteter i fält. Nyttan med gemensam planering och samordning från strategisk till taktisk nivå är att alla aktörer är informerade om statusen på olika projekt och ges möjlighet att anpassa sig och vid behov påverka utformning och inriktning för att de olika delarna ska passa ihop bättre.
Dyrköpta erfarenheter
Comprehensive Planning omfattar även kontinuerlig uppföljning och revidering av planeringen för att kunna anpassa inriktningen och säkerställa att effekten av de olika aktiviteterna hela tiden ligger i linje med hur konflikten utvecklar sig. På så sätt kan politiker och planerare säkerställa att rätt instrument används på rätt plats och vid rätt tillfälle. Detta ställer krav på flexibla strukturer för att planering och genomförande snabbt ska kunna anpassas till den rörliga verkligheten.
Civil-militär samverkan och Comprehensive Planning har sin grund i dyrköpta erfarenheter från internationell krishantering t.ex. på Balkan, i Sierra Leone, Irak och Afghanistan. En lärdom är att länken mellan säkerhet och utveckling måste uppmärksammas på ett så tidigt stadium som möjligt när vi planerar att engagera oss i en fredsframtvingande eller fredsfrämjande insats. Om så inte sker riskerar vi att den militära interventionen skadar förutsättningarna för långsiktig återuppbyggnad och stabilitet t.ex. genom att livsviktig infrastruktur förstörs. I de flesta fall kommer militära och civila insatser genomföras parallellt och i många fall vara beroende av varandra. Comprehensive Planning ska öka möjligheterna för tidig samverkan och ömsesidigt förstärkande insatser.
Inga alternativa vägval
Comprehensive Planning är teorin som i stort sett aldrig har använts i praktiken. Men det går redan nu att identifiera problem som måste uppmärksammas och hanteras. Ett av dem är att civila aktörer, särskilt de som jobbar med humanitära insatser, måste ges möjlighet att säkerställa sin opartiskhet i konflikter. Ett annat är att civila och militära planeringsprocesser skiljer sig åt och därmed blir svåra att koordinera. Ett tredje att samverkan i fält kan försvåras av att materielutveckling, t.ex. kommunikationsutrustningar, inte är synkroniserad.
Även om utmaningarna är många har EU valt att utveckla sin förmåga till samverkan eftersom tidigare lärdomar inte ger utrymmer för några alternativa vägval. Långvarig stabilitet kan inte skapas med enbart militära medel. För att vi ska nå så långt måste förutsättningar skapas för samverkan och ett allomfattande, engagemang bland aktörer som jobbar med säkerhetsfrämjande insatser, ekonomisk utveckling, politiska reformer, demokratisk utveckling o.s.v.
Hur långt vill Sverige gå?
Vid sidan om EU:s utveckling av civil-militär samverkan pågår angränsande diskussioner inom FN (Integrated Mission Planning Process) och i NATO (Concerted Planning and Action). Därtill finns motsvarande nationella initiativ i bl.a. Storbritannien, Nederländerna och Danmark. Det får än så länge anses outrett på vilket sätt den internationella utvecklingen kommer att påverka Sverige, även om vi är drivande för att EU ska samverka mer och bättre. Hur långt kan och vill Sverige gå för att bli bättre på att samverka nationellt inför och under krishanteringsinsatser? Frågan aktualiseras bl.a. i samband med att vi överväger deltagande i olika internationella insatser, som t.ex. i Sveriges närstående övertagande av ledningen för en av de regionala enheterna för säkerhet och återuppbyggnad (Provincial Reconstruction Teams, PRT) inom ramen för den NATO-ledda ISAF-insatsen i Afghanistan. PRT-konceptet gör en koppling mellan säkerhet och utveckling och förutom vårt militära bidrag kommer insatsen även att inbegripa tre civila rådgivare som tillsammans med den militäre chefen utgör PRT:s ledning.
Civil militär samverkan och Comprehensive Planning ställer inte nödvändigtvis krav på nya strukturer utan utmaningen ligger istället i att bryta invanda mönster och procedurer. För att så ska ske krävs en tydlig politisk viljeinriktning och strategisk styrning både i utformandet av nationell policy och i genomförandet av insatser.
Åsa Bohlin är
departementssekreterare i Försvarsdepartementet
1 EU:s engelska definition:
”Civil-Military Co-ordination (CMCO) in the context
of CFSP/ESDP addresses the need for effective
co-ordination of the actions of all relevant EU
actors involved in the planning and subsequent implementation of EU:s response to the crisis.”
2 EU:s engelska
definition: ”Civil-Military Co-operation (CIMIC) is
the co-ordination and co-operation, in support of the mission, between military
components of EU-led Crisis Management Operations and
civil actors (external to the EU), including national
population and local authorities, as well as international, national and
non-governmental organisations and agencies.”
Delar av en avväpningsoperation. Hopsamling ...
Foto: KFOR Photo
... och förstöring. För bestående effekt krävs omfattande samordnade civila och militära operationer.
Foto: NATO/KFOR, SSgt Vanessa Klutsch