Stefan Ring:

Att förhandla med terrorister

Det finns olika slags terrorister och de måste hanteras på olika sätt.

I TV-serien ”Polisen som vägrade att svara” från 1982, sätter polischef Jörgensson, i Per Oscarssons gestalt, hårt mot hårt när det blir ett kidnappningsdrama i hans hemstad Strömstad. Han väljer att försöka isolera kidnapparna så att de inte kan ta någon kontakt med omvärlden och börja förhandla. Genom en förhandling, menar Jörgensson, kan de också börja med att utöva utpressning och då har kidnapparna de flesta trumfkorten på sin hand. Förhandlingar leder lätt till eftergifter som kan innebära att kidnappningen blir lyckad. Risken för fler kidnappningar kommer då att öka. Jörgensson försöker istället att sätta de kriminella i ett vakuum, där de inte har någon att kommunicera med och följaktligen inte heller kan ställa några krav. Förhoppningen är att de skall ge upp av ren utmattning. Givetvis går det inte som Jörgensson har tänkt, men det finns ändå en likhet mellan hans agerande mot kidnapparna och hur världssamfundet försöker att behandla terrorister. Isoleringen verkar vara den gängse metoden, bland annat manifesterat av EU:s behandling av Hamas när denna terrorstämplade organisation tog regeringsmakten i Palestina.

Definitionsproblem

Frågan om hur terrorister skall behandlas hänger nära samman med frågan om hur terrorism skall definieras. Fortfarande finns ingen entydig definition, trots att det första utkastet gjordes av Nationernas Förbund, så tidigt som 1937. Direkt efter attentatet mot World Trade Center 2001 enades FN:s säkerhetsråd om två resolutioner som behandlar terrorism. De texterna beskriver snarare vad man skall eller får göra, än vad som avses med terrorism (resolution 1368 och 1373). EU har dock kommit något längre. I ett rambeslut som Europeiska Rådet tog i13 juni 2002 (2002/475/RIF) beskrivs handlingar som ”… begåtts i syfte att skrämma befolkningen eller att allvarligt störa eller förstöra landets politiska, ekonomiska eller sociala strukturer (mord, kroppsskada, tagande av gisslan, utpressning, vapentillverkning, attentat, hot om att begå något av de brott som räknats upp ovan)” att likställas med terrorism Förutsättningen är att handlingarna riktas mot ett land, eller en internationell organisation.

Alla är inte lika fanatiska

Motivet för det meningslösa i en förhandling med terrorister är att dessa uppfattas som kompromisslösa, irrationella och därför omöjliga att få någon överenskommelse med. Det är en vanlig uppfattning att det inte att går särskilja olika typer av terrorister. Det är arten av deras handlingar som blir är styrande ifall någon definieras som terrorister, inte motiven som ligger bakom.

I antologin Negotiating with terrorists (Zartman (red) 2006) menar författarna att detta är en alltför förenklad bild av verkligheten. Alla terrorister är inte lika fanatiska, och alla terrorhandlingar bygger inte på en logik som inte är förhandlingsbar. Även Robert Pape ger en mer nyanserad bild av terroristen, när han menar att det kan finns både en strategi och en rationell logik bakom en terrororganisations val av medel (Dying to Win, 2005).

Piska och morötter

I en diskussion kring förhandlingar i detta sammanhang är det nödvändigt att vidga begreppet till att omfatta något mer än bara traditionella diplomatiska överläggningar. Här innefattar begreppet förhandlingar alla de medel som en stat förfogar över för att influera eller tvinga en motpart att acceptera en lösning. En metod som då kan användas är det som in den anglosachsiska litteraturen brukar gå under benämningen coercion. På svenska skulle ordet tvångsmakt kunna användas. Syftet är att med olika maktmedel tvinga en motpart att ”frivilligt” gå med på olika eftergifter. Thomas Schelling, som fick Riksbankens pris i ekonomisk vetenskap 2005, har diskuterat användningen av tvångsmakt inom ramen för en förhandling (Arms and Influence, 1966). Schelling menar att det är omöjligt att lyckas i en förhandling enbart genom att använda tvång. Det måste finnas några fördelar för en motpart att ge efter och kompromissa. Förekomsten av både ”piska” och ”morötter” blir därför viktig. Eftergifterna får inte heller upplevas som värre än vad kostnaderna för att fortsätta terrorhandlingarna innebär. I så fall uppstår det som Schelling kallar för ett ”nollsummespel”, en situation där ingen av parterna, eller enbart en av parterna, kan vinna på en lösning. Risken är då överhängande att konflikten fortsätter i det oändliga.

Bortom alla möjligheter till övertalning

För att kunna acceptera påståendet att det går att förhandla med terrorister krävs en mer nyanserad bild av terrorister. I Negotiating with terrorists görs uppdelningen mellan ”absoluta” och ”instrumentella” terrorister. Den absoluta terroristen har ett kortsiktigt perspektiv. Målet med terrordådet kan anses vara uppnått när handlingen är genomförd, det är mer fråga om en manifestation än om en inbjudan till en förhandling. Generellt sett är denna typ av terrorister bortom alla möjligheter till övertalning. Försök till förhandlingar kan till och med stärka dem i deras övertygelse. ”Absoluta” terrorister eftersträvar inte en funktionell lösning, de vill bara åstadkomma skada.

Öppning som kan leda till förhandlingar

Den ”instrumentelle” terroristens beteende däremot, innehåller fler tvetydigheter. Varje våldsutövning är inte definitiv, utan bara en del av ett större sammanhang. Den ”instrumentelle” terroristen söker något mer än bara en demonstration. Denne vill ha något i utbyte för sitt agerande. Det går också att urskilja en grupp som står mitt emellan dessa båda grupper. Det är terrorister som uppträder som ”absoluta” terrorister och inte vill förhandla, men vilkas mål med terrordåden är att uppnå något som ändå är förhandlingsbart. Eftersom det hos båda de sistnämnda grupperna finns ett övergripande strategiskt syfte med terrorhandlingarna, som visserligen kan verka vara ovillkorligt, innebär ändå deras långsiktiga mål med terrorismen en öppning som kan leda till förhandlingar.

Balansen mellan skada och sympati

Pape gör en något annan uppdelning när han definierar terrorister i de tre kategorierna, ”demonstrativa”, ”destruktiva” och ”självmords-” terrorister. De ”demonstrativa” terroristerna ägnar sig lika mycket åt politisk teater som våldsutövning. Syftet med deras handlingar är att få uppmärksamhet för att kunna rekrytera nya medlemmar, påverka opinionen och få uppmärksamhet från en tredje part som kan vilja utöva påtryckningar mot terrorgruppens motpart. Den ”destruktive” terroristen är mycket mer aggressiv. Målet är att åsamka skada på motparten även om det finns en risk att förlora sympati bland den breda allmänheten.

Hur olika grupper förhåller sig till balansen mellan att skada och att få sympati, beror i hög grad på det politiska målet. När palestinska grupper på 1970-talet försökte att döda så många judar som möjligt, förlorade de eventuella sympatisörer i det judiska samhället, men detta hade ringa betydelse eftersom målet var att förinta den judiska staten Israel. Terrorhandlingarna gjorde inte heller att stödet från omvärlden försvann.

”Självmordsbombarna” till sist, är den mest aggressiva formen av terrorism. Det utmärkande för en självmordsbombare är att denne inte förväntar sig att överleva uppdraget utan istället använder en metod som utesluter en överlevnad. Risken att attentatet kommer att skada både motparten som oskyldiga, är tämligen ovidkommande för en självmordsbombare.

Terroristen och hans uppdragsgivare

Det kräver ingen längre analys för att placera in ”självmordsbombarna” i kategorin ”absoluta” terrorister. En sådan slutsats skulle också kunna leda fram till det inte finns någon möjlighet att förhandla med någon som utför ett självmordsuppdrag. Den ”absoluta” terroristen lever dock inte i vakuum. Många gånger är den som utför terrordådet bara en agent för någon som står bakom handlingen. Det finns ofta en organisatör. Pape beskriver detta förhållande som att det finns tre olika nivåer, den individuella, den sociala och den strategiska nivån. Det är på den individuella nivån som uppdraget utförs, på den sociala ges det psykologiska stödet, på den strategiska görs planeringen. Där används också resultatet från terrordådet för att utöva påtryckningar på motparten eller för att söka stöd från en tredje part. Detta innebär att det bakom den ”absoluta” terroristen kan finnas ”instrumentella” terrorister som är möjliga att förhandla med.

Problemet med den ”instrumentelle” terroristen är ofta inte oviljan att förhandla, utan att deras krav är fullständigt omöjliga att acceptera för omvärlden. För att möta den här situationen kan det finnas det två strategier, antingen att försöka att sänka kraven eller att förändra dem. Några av bidragsgivarna i Negotiating with terrorists menar att det finns en länk mellan den status som terrorister upplever att de har och utgången av en förhandling. Låg status leder ofta till offensiva aktioner. Det finns därför ett behov av en gradvis process där terrorister erbjuds en möjlighet att säkert avsluta konflikten, bland annat genom att deras psykologiska säkra zoner undermineras och det skapas en legitimitet för en förhandlad lösning.

Förändra förutsättningarna

Det finns samtidigt situationer där ledarna för en terrororganisation är företrädare för en ”absolut” terrorism. Ett exempel kan vara al-Qaida. De flesta terrorgrupper är dock beroende av stöd från andra aktörer och då inte minst olika stater. Dessa kan erbjuda skyddade gömställen, möjligheter att upprätta träningsläger eller finansiellt och militärt stöd. Svårigheterna att direkt förhandla med denna typ av terrorister gör att man istället måste välja en indirekt metod. Genom förhandlingar med stater som ger sitt stöd till olika terrorgrupper finns det en möjlighet att påverka förutsättningarna för terrorverksamheten. Detta kan samtidigt vara en mycket långdragen process, som kan ta åratal av sanktioner och diplomatiska påtryckningar. Libyen kan i detta fall tjäna som ett exempel.

Möjligheterna att förhandla med terrorister kan vid en första betraktelse verka vara en omöjlig uppgift. Risken för att resultatet av en lyckad förhandling kan leda till att en terrorgrupp blir uppmuntrad att fortsätta, eller till och med att eskalera sina terroraktiviteter, kan inte negligeras. En konsekvens av detta kan bli att den strategi som väljs är antingen isolering eller en användning av våld. Utan någon form av kontakter finns det en risk att terrorgrupper snarare blir mer inåtvända och fundamentalistiska i sitt tänkande. I fallet med Hamas håller omvärldens bojkott av på att driva Palestina mot en kollaps som kan leda till politiskt kaos. Något som snarare kommer att förstärka de grupper som förespråkar terrorism än lösa konflikten. En förhandling, där olika medel används och där även militärt våld inte kan uteslutas, men där det samtidigt erbjuds tillräckliga fördelar för att få ett slut på terrorverksamheten, är antagligen den enda framkomliga vägen.

Stefan Ring är överstelöjtnant och militärstrategisk forskare vid Försvarshögskolan

Räddningsarbete efter självmordsattentatet söder om Haifa 10 april 2002.

Foto: Heidi Levine/SIDA/SCANPIX