Börje Wallgren:

Krishantering – Statens viktigaste uppgift?

Det behövs en nationell organisation för att ge en samlad styrning av metoder, anvisningar, gemensam lägesbild och ledningsresurs. Samt för att hantera hela hotbilden och dess konsekvenser för samhället.

Krishantering har fått ökad aktualitet under senare år, dels beroende på en alltmer förändrad hotbild och dels utifrån ett antal kriser som påvisat brister i samhällets krisförberedelser och förmågan att hantera dessa.

Hotbilden har radikalt förändrats, aktörerna går mer från stater till bland annat olika grupper och organisationer. De agerar oftast inte längre från ett bestämt territorium, utan finns hos oss i samhället. De agerar inom ramen för flera olika samhällsområden samtidigt, varför vår struktur med en försvarsmakt, polis, kustbevakning etc. inte längre har samma relevans som tidigare för att effektivt kunna hantera hotbilden. Den alltmer komplexa hotbilden som växer fram med många skrämmande framtidsscenarier, torde därför inte gå att hänföra till en viss bestämd myndighet. Många av hotbilderna (till exempel terrorism, socialt utanförskap, miljöhotet, organiserad brottslighet, epidemier) växer också fram i samhället under längre tid, varför hoten i många fall har vuxit sig starka innan de uppfattas som ett reellt samhällshot. Effektiva motåtgärder har därför inte vidtagits i tid, och många hotfulla samhällsföreteelser har nu vuxit sig så starka i samhället att dessa troligen blir mycket svåra att hantera.

Ofullständigt analyserade hotbilder

En viktig del för att lyckas med en effektiv krishantering är att beskriva hotbilderna och därmed riskerna för samhället. Hot- och riskbilden skall ju utgöra underlag till alla aktörer för förberedelser, till exempel stiftande av lagar och förordningar, tilldelning av (ekonomiska) medel, tekniska åtgärder och utbildning/övning.

Det är ett flertal myndigheter som tar fram och formulerar hotbilden för svensk krishantering. Det torde dock vara ännu flera aktörer som har krishanteringsuppgift och därmed får förlita sig på någon annans hotbildsbeskrivning.

Ett av hoten som sakta vuxit fram är ”socialt utanförskap”, Krisberedskapsmyndigheten tar för första gången upp det i sin hot- och riskrapport 2006. Detta hot är enligt Rikskriminalpolisen ett redan mycket svårhanterligt problem i samhället och har beskrivits under flera år i andra rapporter.

Organiserad brottslighet och dess konsekvenser för samhället beskrivs bara i Rikskriminalpolisens rapport, men nämns inte som ett krishanteringsproblem i andra myndigheters hot- och riskbedömningar. Visserligen har polisen huvudansvaret, men brottsligheten får troligen konsekvenser även i ett bredare perspektiv.

Myndigheternas hotbildsbeskrivningar och dess slutsatser bearbetas och analyseras inte tillräckligt. Om inte den kapaciteten finns, så kan hotbildens effekter inte beskrivas fullt ut, och det för med sig att krishanteringsförberedelser inte blir tillräckligt effektiva.

Myndigheter och organisationer som har krishanteringsansvar har i skiftande omfattning och kvalitet organiserat underrättelseenheter eller andra omvärldsanalysfunktioner. Ingen av myndigheterna presenterar dock en komplett hotbild för svensk del. De främsta krishanteringsaktörerna lyder inte under samma departement, varför regeringen i sin helhet inte heller torde ha en sammanvägd och genomdiskuterad hotbild. En av statens viktigaste uppgifter är att hantera lag och ordning och skydd för befolkningen, och där torde också krishantering rymmas.

I många statliga skrifter betonas vikten av en effektiv underrättelseorganisation som har ett helhetsperspektiv på nationens samlade hotbild. Flera debattartiklar i rikspressen påtalar också detta.

Brister i sambandet

Regeringen har tillsatt en utredning under Christina Salomonson med uppgift att utreda och lämna ett förslag till en nationell krishanteringsfunktion i Regeringskansliet. Detta tyder på att man insett att nationell ledning inte kan överlåtas på någon annan än på Regeringen själv. I och med denna utredning så avbröts också utredningen om krisledande myndighet.

Senare års händelser har visat att polisens sambandssystem inte fungerat tillfredsställande. Efter Göteborgskravallerna har sambandssystemet Rakel tagits fram. Från början ansåg man att det skulle räcka med att blåljusmyndigheterna fick detta system. Men vartefter insikten ökar, så får allt flera aktörer Rakel, men det verkar fortfarande vara frivilligt om man vill ha ett bra samband vid krisledning. Det webbaserade informationssystemet med dagboksfunktion som nu införs, bedömdes av vissa som tillräckligt för att leda vid kris, vilket man nu tydligen börjar inse att det inte är. Alla krishanteringsaktörer måste naturligtvis ligga i samma ledningssystem och det måste kunna fungera ihop med Försvarsmaktens ledningssystem.

Nationell metodhandbok

En annan viktig krishanteringsåtgärd som saknats i många år är metoder och anvisningar för krisledning. Detta skall syfta till att alla i krisen inblandade aktörer planerar, utbildas och övas utifrån samma metoder och direktiv. Syftet är att ledning skall utövas snabbt, effektivt och på rätt sätt, så att människoliv och materiella värden räddas. En utvecklad metodhandbok för krisledning måste fastställas på nationell nivå och vara underlag för allas planläggning, utbildning och övning. Om krishanteringsaktörerna inte har några metodanvisningar så skaffar man sig egna, vilket försvårar en effektiv ledning och samordning.

Samordna underrättelsetjänsten

Den tredje åtgärden är att få tillstånd en kvalificerad underrättelseorganisation på nationell nivå för krishantering. En sådan underrättelseorganisation måste kunna hantera hot som långsamt växer fram i samhället och för skeenden som kan komma fort. Det är ofta så att ett snabbt påkommet skeende har föregåtts av ett långsamt framväxande hot. Underrättelserna borde således påverka samtliga departement, och resultatet borde bli att samtliga myndigheter erhåller likadan hot- och riskbedömning. Detta innebär inte att myndigheter och övriga aktörer skall vara utan egen underrättelsefunktion, den behövs för att bryta ner given hot- och riskbedömning och för att skaffa information som man är specialiserad för och i sin tur skall rapportera till nationell nivå och andra aktörer.

Alla kommuner och myndigheter skall årligen göra risk- och sårbarhetsanalyser. För att dessa skall genomföras utifrån en gemensam grund måste en tydlig hot- och riskbedömning från nationell nivå ges. Omvänt så är Regeringen beroende av att alla aktörers risk- och sårbarhetsanalyser blir sammanställda till en nationell bild, i syfte att ge Regeringen ett beslutsunderlag för åtgärder som skall minska samhällets sårbarhet. En förutsättning för att detta skall fungera bra är att en nationell krisledningsorganisation och underrättelsefunktion finns tillgänglig och kan styra verksamheten.

Felbedömda hot vanliga i historien

I de flesta krisledningssammanhang förekommer diskussion om vikten av omvärldsbevakning och underrättelsefunktioner. Någon definition av dessa begrepp förekommer inte, och tyvärr blandas dessa begrepp också med olika enheters benämningar, vilket innebär att bilden blir suddig av vad funktionen egentligen innebär i olika sammanhang.

Underrättelseverksamhet med allt vad det innebär från planeringsfasen till dess att resultatet överlämnas till beslutsfattning är en komplicerad kedja av människor och teknik. Historien visar på mängder av exempel där underrättelser funnits om uppenbara hot, men inga åtgärder hade vidtagits eller så hade man agerat för sent. Historien visar också på felbedömda hot, allt utifrån bristande kunskap eller kanske speciella syften. Viktiga aspekter i detta sammanhang är valet av personer som skall verka inom underrättelsetjänsten. Förutom personlig lämplighet är utbildning en förutsättning. Utbildningens kvalitet och längd är helt avgörande för att nå ett bra resultat.

Bearbetning okänt begrepp?

En annan viktig faktor är tekniken. En mycket stor informationsmängd kommer att behöva hanteras och rätt information behöver kunna tas fram och presenteras vid rätt tillfälle. Oftast behöver informationen skyddas av sekretesskäl. Bearbetning kräver därför särskilda bearbetningsprogram och en väl uppbyggd informationsdatabas.

Funktionen underrättelsebearbetning verkar vara ett okänt begrepp (förutom hos Försvarsmakten och några myndigheter till). Det är väl inte så att omvärldsanalysfunktionerna endast läser tidningar, tittar på TV och sedan gör man en analys på detta? En bra underrättelsetjänst är betydligt mera än så. All information måste bearbetas innan analys kan göras. Bearbetning kräver god kunskap om de olika källorna (därifrån informationen kommer), vilken information som har kommit från vilken källa och vilken sakriktighet källan har. Skall information från tekniska källor bearbetas krävs en annan kunskap än den som krävs för att bearbeta mänskliga källor.

För att inte alltid vara i händerna på källor som man inte kan styra och där sakriktighet och trovärdighet är okända faktorer krävs att man disponerar någon form av källa som man själv förfogar över. Tyvärr är det oftast kostsamt, både i tid och i pengar att bygga upp egna källor. Dock är det så att om en information skall utgöra ett viktigt beslutsunderlag så krävs att informationen kan bekräftas från en annan oberoende källa. För att klara detta i snabba lägen krävs oftast att man förfogar över egna källor. Försvarsmakten och några myndigheter till förfogar över egna källor. En nationell viktig källa är Försvarets Radioanstalt.

Förutfattade meningar

Efter bearbetning krävs analys. Analysen skall utgöra underlag för att svara på den ursprungliga frågan som har satt igång hela underrättelseprocessen. Analysprocessen kräver ofta personal med andra kunskaper och insikter än den personal som varit inblandad hittills i underrättelseprocessen. Denna analys (informationsfusion) syftar till att skapa en logisk bild, ett mönster eller hypoteser över aktiviteter. Ofta kan det gå fel i denna analysprocess, som historien också visat. Det sätt man tolkar det bearbetade underlaget på grundar sig ofta på tidigare erfarenheter, utbildning och övning samt invanda tankar och föreställningar. Tidigare erfarenheter innebär också ofta att bortträngning av relevant information sker, den information som inte passar in eller känns igen i invanda tankegångar kan komma att påverka slutsatserna på felaktigt sätt.

Beslutsfattaren kommer också att agera utifrån ovanstående, allt beroende på tidigare erfarenheter, utbildning och personlighet. Beslutsfattaren har ofta också att hantera kostnader och den politiska svårigheten om fel beslut fattas på grund av tvivelaktigt beslutsunderlag (till exempel president Bush underrättelseunderlag för att invadera Irak).

Risk för amatörartad verksamhet

Utbildning och övning i krishantering för all inblandad personal i krishantering torde förbättra förmågan att leverera bearbetade och analyserade underrättelser samt att ta emot och använda dessa för beslut. I denna träning är kunskap om underrättelseverksamheten en viktig del.

Eftersom en väl fungerande underrättelsefunktion på nationell nivå är en dyr och omfattande verksamhet, torde redan verksamma funktioner behöva samordnas i görligaste mån för att klara det nationella behovet. Denna underrättelsefunktion skall klara det nationella behovet av krishantering i vidaste bemärkelse. Försvarsmakten torde kunna bidra med kunskap, utbildning och annan samordning i detta arbete. Risken är att tid och pengar nu läggs på en amatörartad verksamhet vid många myndigheter för att bygga upp en underrättelseverksamhet som inte klarar sin uppgift. Historien är full av sådan erfarenhet.

Sammanfattningsvis behövs en nationell krislednings- och underrättelsefunktion. Viktiga delar är att en samlad styrning för krishantering i form av metoder, anvisningar, gemensam lägesbild och en ledningsresurs blir verklighet. Underrättelsefunktionen skall ha förmåga att hantera hela hotbilden. Hotbildens långsamma framväxande skall kunna hanteras samt att hotens konsekvenser skall kunna hanteras i både djup och bredd som underlag för att kunna bedöma sårbarheten i samhället. Detta är en förutsättning för att kunna vidta och prioritera rätta skyddsåtgärder. Utbildning och träning i krishantering är en betydelsefull verksamhet och måste genomföras på alla ledningsnivåer, även den nationella nivån. Eftersom lag och ordning, skydd av befolkningen och därmed krishantering är en av statens viktigaste uppgifter, så måste detta prioriteras.

Börje Wallgren är överstelöjtnant och har bl.a. varit chef för Försvarets Tolkskola och militärassistent vid Lantmäteriverket

Från fågelinfluensakrisen våren 2006:
Soldater från Kalmar insatskompani söker efter döda fåglar vid kärnkraftsverket i Oskarshamn i samarbete med Kustbevakningen och Jordbruksverket. Krishantering innebär i regel samordning av resurser från flera myndigheter. Hur detta skall ledas utreds för närvarande.

Foto: Försvarets Bildbyrå