Cecilia
Hellman:
Folkrättens fall och uppgång
De senaste årens säkerhetspolitiska utmaningar, till följd av det kalla krigets slut samt verksamheter kopplade till begrepp som asymmetrisk krigföring och terrorismbekämpning, har ställt folkrätten inför ett flertal stora utmaningar. Den centrala frågan är hur pass relevanta de gamla lagarna och konventionerna är i förhållande till dagens militära operationer och (de ibland svåridentifierade) aktörerna. Är de överhuvudtaget juridiskt bindande i förhållande till icke-statliga aktörer och s.k. failed states? Är det rimligt att tvingas upprätthålla en distinktion mellan civila och kombattanter när t.ex. självmordsbombare riktar in sig på icke-militära mål som marknadsplatser? Har förbudet mot att döda civila i praktiken blivit omöjligt att upprätthålla när det blivit allt svårare att se vem som är den ”onda eller goda”? Och hur ska man förhålla sig till Guantanamo-problematiken? Är det kanske ett nödvändigt ont i kampen mot terrorism att hålla dessa individer fängslade år efter år utan juridisk prövning i ett rättsligt ingenmansland? Ligger detta inte i allas vårt intresse, då det ytterst handlar om vår kollektiva trygghet och säkerhet? Och just därför kanske ett visst mått av tortyr måste accepteras för att skydda oss mot det fasansfulla – för vems lidande och smärta är egentligen viktigast att undvika?
Frågan är om folkrätten helt enkelt spelat ut sin roll som ett instrument syftande till att reglera våldsanvändningen med en opartisk humanitet som bevekelsegrund. Att skydda krigets offer har varit centralt i den humanitära rätten och de mänskliga rättigheterna skall gälla för alla. Men när inget längre är svart eller vitt, utom möjligtvis just lagen, riskerar folkrätten att förlora sin trovärdighet. Detta är speciellt påtagligt när tongivande aktörer som USA deklarerar egna tolkningar av och inskränkningar i folkrättens tillämplighet.
Upprorsmakarnas brutala taktik effektiv
Ingenstans har problematiken med folkrättens tillämplighet varit tydligare än i förhållande till konflikterna i Irak och Afghanistan. Den humanitära rättens svart-vita indelning i ”onda” och ”goda” har visat sig svårt att implementera i denna kontext. Vad som är rätt och fel verkar ha blivit relativa begrepp underordnade det övergripande goda i att utrota terrorister och terrorism. Och för att ytterligare problematisera bilden, så har en militärt överlägsen amerikansk försvarsmakt stått mot en splittrad rörelse av relativt dåligt utbildade och utrustade upprorsmakare – utan att kunna vinna. Upprorsmakarnas taktik har varit grov, brutal och folkrättsvidrig. Men tyvärr effektiv. Efter den av amerikanarna utropade segern 2003 har Irak dragits in i en våldsspiral där en stabil och hållbar fred idag känns mycket avlägsen. Inte heller i Afghanistan är utvecklingen entydigt positiv. Läget i hela regionen kan nu snarare klassificeras som mer instabilt än före de USA-ledda invasionerna av Irak och Afghanistan. Och det förutsatta slutläget, fungerande rättsstater under demokratiskt styre, känns plågsamt långt borta. I Irak är livet för den redan förut hårt prövade civilbefolkningen snart fullkomligt outhärdlig. Inte minst dödssiffrorna talar sitt eget språk; ca 70 000 civila och nästan 4 000 soldater ur koalitionen (de flesta amerikanare) döda sedan den 19 mars 2003.
Vår tids största, bästa och mest påkostade militära makter följde tydliga strategiska principer och vann flertalet inledande taktiska segrar men misslyckades ändå med att uppnå det politiskt utsatta målet. Varför? Är det den politiska strategin, som syftar till att åstadkomma en demokratiseringsprocess i bred bemärkelse i Mellersta Östern, som är felaktig och undermålig? Troligtvis inte. Brister det då i den militära strategin som syftar till att genomföra de politiska visionerna? Är det en obekväm insikt att militära maktmedel är ett trubbigt instrument för att åstadkomma långsiktig fred och säkerhet i dagens komplexa och ofta asymmetriska konflikter? Den amerikanska försvarsmakten verkar numera svara ”ja” på dessa två frågor. I vart fall om man får tro den nyframtagna och omdiskuterade amerikanska Counterinsurgency Field Manual, U.S. Army Field Manual No. 3-24. Denna manual är intressant läsning ur flera perspektiv. Inte minst ur ett folkrättsligt (främst den humanitära rätten och de mänskliga rättigheterna), då den förklarar folkrättens roll vara stärkande – inte bara begränsande – i förhållande till ett uppnående av det utpekade slutläget.
Erfarenheter från Irak
Efter Vietnamkriget hade counterinsurgency efforts (COIN-insatser) kommit att marginaliseras, och detta hade helt enkelt gjort militären oförberedd på att hantera de upprorsmakare och problem som de mötte i Afghanistan och Irak. Med detta som bakgrund togs manualen fram och omedelbart efter dess färdigställande i december 2006 påbörjade de amerikanska styrkorna i Irak att implementera den. COIN-insatserna hade nu en tydlig och modern strategi för dess utformning och genomförande.
Nu i september 2007 lämnade USA:s högste militär i Irak, general David Petraeus, sin första halvårsrapport om vad som uppnåtts i Irak till kongressen och president Bush. I fokus stod frågan om vilka framsteg som gjorts i insatserna mot upprorsmakarna, de s.k. COIN-insatserna. Petraeus sammanfattning av läget var att säkerheten har förbättras, det sekteristiska våldet har minskat, självmordsattentaten förekommer i mindre utsträckning, färre civila dödas samt ett ökat avståndstagandet hos befolkningen av Al-Qaida och andra extremister. Mycket kvarstår att göras, men en försiktig optimism kunde i vart fall skönjas i hans lägesbeskrivning.
Denna optimism var säkert extra glädjande för general Petraeus personligen eftersom han är en av de tre huvudförfattarna till manualen. Innan han åkte till Irak var han nämligen commanding general på Fort Leavenworth på US Army Combined Arms Center med ansvar för bl.a. armens manualer och doktriner, och det var under sin tid här som han skrev manualen. Det är väl ett rimligt antagande att det inte var en slump att just han tillförordnades som högste befälhavare i Irak. Behovet att ett militärt nytänkande i Irak var stort då traditionellt förhållningssätt och uppträdande inte hade visat sig vara ett vinnande koncept. Och kanske har manualens idéer redan nu ha gett utdelningen i Irak, om man får tro general Petraeus. Frågan är då vilket budskap som manualen ger?
Manualen
I korta ordalag kan man säga att grunden för manualen är förståelse för dynamiken kring kampen om legitimitet och makt mellan olika aktörer. Det handlar ytterst om att vinna befolkningens acceptans av legitimiteten i ens anspråk på den politiska makten. Genomgående understryks hur militära COIN-insatser ensamt inte kan segra i denna uppgift. COIN-insatser sägs t.o.m. i huvudsak vara uppgifter för civila strukturer, där utnyttjande och integrering av värdlandets egna resurser och förmågor är centrala för att lyckas. Militära insatser säga kunna åstadkomma väldigt lite i sig, och manualen talar även om COIN-paradoxer. Några av dessa är; ”Sometimes, the more force used, the less effective it is. Sometimes, the more you protect your force, the less secure you may be. Some of the best weapons for counterinsurgents Do Not Shoot.” De militära COIN-insatserna måste därför taktas med ett brett spektrum av politiska, ekonomiska, diplomatiska och legala insatser (man talar t.o.m. om Rule of Law-operations).
Centralt är även förståelse för och respekt av det samhälle och den kultur i vilka insatserna genomförs. Sammantaget handlar det alltså till stor del om s.k. hearts and minds operations, där civilbefolkningens skydd, stöd och välmående är i fokus. Allt från militära och civila säkerhets- och skyddsåtgärder, säkerställandet av fungerande nödvändiga samhällsfunktioner (vatten, avlopp och elektricitet etc.), stärkandet av mänskliga rättigheterna, stöttandet av ekonomisk utveckling, bidragandet till upprätthållande av lag och ordning samverkar för att etablera en legitim regering i ett tryggt och pålitligt rättssamhälle, som själv förmår garantera säkerhet och främja en ekonomisk utveckling, som kommer alla till gagn.
Manualen och folkrätt
Koncept som kriget mot
terrorism och dagens asymmetriska krigföring har som sagt väckt frågor kring
folkrättens relevans. Det är därför intressant att se hur pass påtagligt
manualen inkorporerar folkrättslig förståelse och applicering som ett led i framgångsrika
COIN-insatser.
Folkrätten blir omedelbart relevant genom manualens fokus på begrepp som legitimitet och rättstrygghet (rule of law). Manualen fastslår att militära COIN-insatser måste hållas inom den humanitära rättens gränser, trots att fienden kanske inte följer några internationellt erkända regler och principer. Att avfärda eller bryta mot folkrätten är direkt kontraproduktivt, när COIN, som sagt, ytterst handlar om en kamp om legitimitet och ett övertygande av befolkningen om att ett fungerande rättssamhälle är att föredra framför ett laglöst kaos. Även i manualens detaljerade avsnitt där riktlinjer och regler för t.ex. förhörsmetoder, omhändertaganden och utbildning av värdlandets polis och militär anges, framhålls vikten av folkrättslig efterlevnad för att leda till framgång.
Manualen framhåller även styrkan i det att
folkrättens regler och principer är internationellt
erkända och inte därmed kan anklagas för att vara en stats egen agenda. Detta
kan bidra till ett ökat stöd, internationellt och i värdlandet, för den
legitimitet och makt som COIN-insatser strävar efter
att etablera.
Det fokus manualen lägger på folkrätten och begreppet rättstrygghet föranledde att en Rule of Law Handbook: A Practitioner’s Guide for Judge Advocates togs fram i juli 2007. Denna försöker ge ett stöd till hur rättsliga frågor skall hanteras i praktiken för att bidra till bl.a. framgångsrika COIN-insatser. Handboken beskriver bl.a. hur det i multinationella insatser finns olika truppbidragande länder med olika folkrättsliga förpliktelser och tolkningar. Och när COIN-insatser till stor del handlar om att synkronisera olika aktörers bidrag är förståelse för detta viktig. Vidare beskriver ett helt kapitel i handboken det rättsliga ramverket för rule of law operations, i vilket den internationella humanitära rätten, de mänskliga rättigheterna och ockupationsrätten ges stort utrymme.
Både handboken och manualen har ett pragmatiskt förhållningssätt till folkrätten och säger att folkrättslig efterlevnad inte bara handlar om rättsliga skyldigheter utan till stor del om effektiviteten av insatsen. Man inser att det uppträdande man själv står för kan komma ligga till grund för värdlandets agerande efter avslutad COIN-insats. Så en folkrättslig korrekt hantering av t.ex. omhändertagna handlar inte bara om de legala frågorna i de specifika fallen utan om att hanteringen eventuellt kan komma att tjäna som modell för hur värdlandet själv sedan väljer att förhålla sig till verksamheten och de därtill kopplade folkrättsliga förpliktelserna. Och om själva syftet med insatsen är att etablera ett demokratiskt rättssamhälle, är det olämpligt om de metoder som används för att nå dit hän inte speglar ett sådants värderingar och förpliktelser.
Nödvändig förutsättning för framgång
Det som manualen visar på är insikten om att framgång i de typer av militära operationer som den amerikanska försvarsmakten ser framför sig kräver insatser av och riktade mot ett brett spektrum av aktörer och verksamheter. Att ”vinna” är ett alltmer svårdefinierat och svåruppnåeligt tillstånd som långsamt byggs upp – inte slås fram. Folkrättens roll är här tydlig. Den kan inte längre ses som en black om foten, utan som en integrerad del av framgångsrika COIN-insatser. Genom att ha ett genomgående pragmatiskt förhållningssätt till folkrätten lyckas både manualen och handboken befästa folkrättslig efterlevnad, utan att behöva ta ställning i den (i USA) politiskt laddade frågan om folkrättens legala tillämplighet. Det handlar helt enkelt om en slags best practise.
Folkrätten har återigen visat sig hantera avsevärd kritik, utan att göra avkall på sin raison d’aître. Just utmaningarna och ifrågasättandet folkrätten har ställts inför, har i själva verket kommit att belysa dess nödvändighet. De principer och värderingar den humanitära rätten och de mänskliga rättigheterna står för är alldeles för självklara och universella för att kunna förnekas. De är inte relativa begrepp som kan användas när och om det passar.
Jag försöker inte ge sken av att folkrättslig efterlevnad är det enda som krävs i dagens komplexa konflikter för att nå framgång. Inte alls. Men jag är helt övertygad om att ett folkrättsligt inkorrekt uppträdande direkt underminerar chanserna till framgång i en insats. Detta även om man ställs inför en fiende som i sin tur inte skyr några medel. Just för att konflikterna idag inte handlar om en militär seger mot en fiende, utan om att vinna befolkningens acceptans av legitimiteten i ens anspråk på den politiska makten. Den legitimitet man då söker hos befolkningen stärks inte på något sätt av folkrättsbrott. Och den politiska makt man säger sig erbjuda, och uppvisar genom sitt uppträdande, riskerar att verka ointressant och marginellt bättre än alternativet man försöker ersätta.
För oss som fäster tilltro till folkrättens roll och förmåga, är den begynnande amerikanska kursändringen givetvis upplyftande. Och för dem som måste få uppleva en förbättring i Irak, är kursändringen troligtvis nödvändig.
Cecilia Hellman är huvudlärare i
folkrätt vid Försvarshögskolan
Länktips:
http://www.foreignaffairs.house.gov/110/pet091007.pdf
http://usacac.army.mil/CAC/Repository/Materials/COIN-FM3-24.pdf
Denna bild från amerikanska arméns hemsida är försedd med följande text: Soldater i en sökoperation i Gamla Baqubah, Irak. Soldaterna, ur 2. infanteridivisionen uppträder på ett hövligt och professionellt sätt. General David H Petraeus betonar att alla förband måste ”sätta moralen högst”.
Foto: Air Force Staff Sgt Stacy L Pearsall