Helge Lofstedt:

 

Försvarsbeslut i Sverige och Norge

 

Under hösten 2007 har flera skrifter som är väsentliga för försvarets utveckling publicerats. En utgörs av Försvarsberedningen rapport Säkerhet i samverkan som pu­blicerades 4 december 2007. En annan utgörs av försvarsmaktens Rapport från perspektivstudien hösten 2007 – Ett hållbart försvar för framtida säkerhet (Perp 07), med utgivningsdatum 20 december. Under hösten har också i Norge getts ut Forsvarsjefens Forsvars­studie 07 (FS 07).

     Alla tre skrifterna innehåller utmärkta tankeled som bör uppmärksammas i det fortsatta arbetet med försvarsbeslut i de två länderna. Trots detta beröm känns det angeläget att visa på några pro­blemområden inom försvarspolitiken som bör uppmärk­sam­mas mera.

     Först som bakgrund några ord om innehållet i den svenska Perp 07. Väsentligaste nyheten är att man föreslår att värnplikten överges och ersätts med frivillig personal där årligen 4 300 utbildas. Vidare föreslås en stående styrka med an­ställda omfattande 6 200 soldater och en styrka med bered­skapskontrakt omfattande 1 400. I den norska FS 07 förslås årlig utbild­ning av 7 000 värnpliktiga samt en stående styrka med 2 400 vär­vade soldater.

 

Ekonomi och produktivitet

Det första problemet utgörs av försvarets ekonomi och produktivitet. Problemet i samman­hanget är att ingen av de tre skrifterna behandlar produk­tiviteten i verksamheten. D.v.s. man observerar inte att den egna för­svarsmakten presterar litet i förhållande till utgifterna. Bak­grunden till mitt påstående är då jämförelser med Danmark och Finland. De lägre presta­tionerna gäller både internationella insatser och na­tionellt försvar.

     Först internationella insatser: I dagspressen har redovisats att internationella insatser bör ses i proportion till ekonomisk styrka. Inspirerad av denna rekommendation är det lätt att ange ett index på antal soldater i internationell tjänst i relation till BNP, som då utgör mått på ekono­misk styrka. Dagsläget (januari 2008) är att Sverige har drygt 800 personer i internationell tjänst, Danmark omkring 1 300, Finland 760 och Norge 630. När dessa värden relateras till ekonomisk styrka (uttryckt i gemensam valuta) framträder följande: För Danmark och Finland fås värden som är 120% respek­tive 80% högre än det svenska. D.v.s. både Danmark och Fin­land har väsen­t­ligt flera soldater i internationell tjänst i förhållande till sin ekonomiska styrka än Sverige. För Norge erhålls ett värde som är likvärdigt med det svenska. Det innebär att både Sverige och Norge visar lägre internationell solidaritet än Danmark och Finland när det gäller fredsskapande och freds­bevarande operationer.

     På motsvarande sätt kan produktiviteten i det nationella försvaret belysas. I Norge redovi­sades i januari 2005 en studie Komparativ analyse av det danske och norske forsvar där man jämförde försvarsorganisation och prestanda i förhållande till försvarsutgifter. Resultatet var tydligt: Danmark får mera försvar för pengarna. Det kan då ses som förvånande att detta inte har medfört en tydligare problemidentifiering i den norska FS 07.

     Motsvarande jämförelser kan göras för Sverige. Här är inte platsen för att redovisa beräk­ningar utan jag nöjer mig med att hänvisa till kommande rapport Internationella jämförelser inom personalområdet1 vid FOI. Aktuella beräkningar leder till att de danska prestationerna i stridskrafternas förbandsverksamhet är mellan 25 och 50% högre än den svenska, där inter­vallet beror på hur man värderar olika prestationer. Mot­svar­ande beräk­ningar leder till resultatet att i Finland är prestationerna i förhållande till utgif­terna mer än dubbelt så stora som i Sverige. Det är möj­ligt att den läg­re kvantitativa värdet för Sverige är förenat med högre kvalitativt värde, d.v.s. med bättre ut­bild­­nings­­resultat, men det återstår i så fall att påvisa. Om så skulle vara fallet bör man överväga om det är ange­läget med högre utbildnings­ambi­tion än vad man har i grann­länderna. En jämförelse av utgif­terna för materiel­anskaffningen leder till liknande resultat. Slutsatsen blir att försvarets för­måga att prestera operativa resurser utgör ett problem. Detta proble­m är inte allmänt känt – man diskuterar hur stora försvarsut­gifterna skall vara.

 

Säkerhetspolitik – riskgardering mot militär maktpolitik

Det svenska säkerhetspolitiska tänkandet är i hög grad polariserat: det handlar om inter­na­tionella insatser eller försvar mot ”invasion”. Min åsikt är att statsmakterna likaväl som försvarsmakten bör utveckla sitt tänkande på stormakters maktpolitik och vad detta kan innebära för Sveriges säkerhet.

     I både Säkerhet i samverkan och Perp 07 fokuserar man på väpnade angrepp. I försvarsbered­ningens rapport finns en meningen som alltför ofta citeras: ”Väpnade angrepp direkt riktade mot Sverige är fortsatt osannolikt under överskådlig framtid”. Frågan är dock vad meningen säger. När skulle en politisk församling formulera motsatsen d.v.s.: ”Väpnade angrepp direkt riktade mot Sverige är sannolika i framtiden”? Jag tvivlar på att man ens 1941-42 skulle kunna uttala något sådant! d.v.s. den citerade meningen säger egentligen inget! Däremot hade man 1941-42 kunnat säga att det fanns risk för väpnade angrepp. Därmed vill jag ha sagt att risk­begreppet är mera sakligt relevant att använda i sammanhanget än sannolikhet.

     Vidare: det som är relevant i nuläget och ”för överskådlig framtid” är maktpolitik med mili­tära demonstrationer och på­tryck­ningar snarare än väpnat angrepp. En adekvat formu­lering kan då bli: ”Risken för att Sverige eller grannländer utsätts för militära demonstrationer i fram­tiden och kanske militära påtryckningar är fortsatt liten men bör inte negligeras”. Slut­satsen att Sverige behöver någon form av militär riskgardering ligger då nära till hands.

     När det gäller synen på maktpolitik med militära inslag är den norska FS 07 betydligt klarare än de två svenska skrifterna. Jag väljer att återge några centrala avsnitt. Man anger att de mili­tära hot eller utmaningar som försvaret bör kunna möta har en helt annan karak­tär än tidigare. Nu och under överskådlig framtid rör det sig om isolerad och begrän­sad bruk av makt för att pressa regeringen till att ändra inställning i en politiskt stridsfråga eller att böja sig för konkreta krav. Karakteristiskt för detta bruk av makt är att det är långt mer begränsat än de klassiska invasionsscenarierna vad avser tid, rum och styrkeinsats. Ter­ritoriet tjänar som arena för en styrkedemonstration där valet av militärt mål inte nöd­vändigt­vis bestäms av dess strategiska värde efter traditionella begrepp utan av målets lämplighet för makt­de­mon­­­strationens politiska syfte. Konkret rör det sig då om kränkningar av luftrum, konfrontationer mellan marinfartyg i internationella vatten, flyg- eller missil­an­grepp på viktig militär och ekonomisk infrastruktur eller i yttersta fall maktdemonstrationer i form av raider med markstyrkor som sjö- eller luftlandsätts och tar eller håller ett avgränsat mål tills den politiska avsikten är uppnådd. En sådan maktdemonstration riktar sig primärt mot sjö- eller luftterritoriet snarare än landterritoriet. Detta därför att en kränkning av landter­ri­toriet omedelbart skapar en långt allvarligare politisk situation. Men avgränsade markopera­tioner utgör då också en kraftfullare politisk påtryckning och bör därför inte uteslutas. Här vill jag ge den kommentaren att det svenska mark­terri­toriet innebär väsentligt större exponering för sådana operationer än det norska.

     Ett litet land kan naturligtvis inte ensamt stå emot en stormakt. Inte om det skulle bli strids­handlingar och därmed inte heller i ett maktpolitiskt agerande. Därmed blir det väsentligt att trolig­göra att man kan ta emot hjälp. FS 07 fortsätter med att observera att de som kommer med militär hjälp gör detta under för­utsättning att hjälpen blir meningsfull. Detta innebär anspråk på att den hjälpsökande har egen förmåga som skapar förutsättningar för att kunna ta emot hjälp. Några andra uttalanden som är viktiga i sammanhanget är:

– Den egna nationella militära styrkan bör vara tillräckligt stor för att en stat som brukar makt för att främja sina politiska intressen inte kan göra detta utan att maktbruket får en omfattning som gör att omvärlden kommer till undsättning – också i situationer då deras nationella intressen inte utan vidare sammanfaller (min kursivering).

–   Det inflytande den hjälpsökande vill ha på de operationer som blir resul­tatet när hjälpen kommer beror av den egna förmågan. Ju svagare man är desto mera får man finna sig i vad givar­en bestämmer.

     Den svenska inställningen att mili­tärt angrepp är osannolikt tillsamman med oförmågan att se risken för militär maktpolitik i närområdet innebär att Sverige nu avstår från tydlig militär riskgardering mot maktpoli­tiska upp­trädanden. När samtidigt våra båda grannar Finland och Norge gör detta blir resul­tatet att Sverige börjar framträda som ett militärt svaghets­område! Detta är desto mera be­klagligt som en mer ekonomisk förvaltning skulle medföra att dagens nivå på försvars­utgif­terna skulle kunna resultera i en betydligt högre militär förmåga.

 

Öka handlingsfriheten för framtida beslutsfattare

En aspekt som bör beaktas i försvarsbeslutssammanhang är att efter några år blir det aktuellt att fatta nya beslut. Det är då en klar fördel om den struktur som man utvecklar i det ak­tuella beslutet medför god handlingsfrihet för fortsatt ­ut­veckling av försvarsmakten. Jag behöver väl inte påminna om att under de senaste decennierna har åsikterna om försvarets ut­formning vari­­erat kraftigt över tiden!

     I den norska FS 07 ägnas utrymme åt att skissera ett tjugoårsperspektiv. Det som där redo­vi­sas utgör en grund, men man fullföljer inte med ett reso­nemang om hur önskemål om flexibili­tet inför senare beslut påverkar de beslut som nu är aktu­ella. I den svenska Perp 07 nämns en mycket intressant metod för den typ av analyser jag efterlyser, nämligen As­sump­tion-Based Planning, som utvecklats av det amerikanska analysföretaget RAND. Men även här visas inga tydliga flexibilitetsresonemang – har man använt den beskrivna metoden?

     Här följer några exempel på utvecklade resonemang om flexibilitet inför framtida beslut: Det kan bli aktuellt att uppträda med större styrka internationellt liksom att öka den stående styr­kan ut­över vad som föreslås i det nu aktuella beslutet. En generell slutsats som då ligger nära till hands är att utnyttja reservstyrkor. Med reserver blir det lättare att öka beredskapen än att skapa nya styrkor från grunden. Man kan aktivera delar av personalstyrkan eller – väl så väsent­ligt – aktivera reserverna i sam­band med ökad anställning i internationell eller hemmavarande tjänst. Reservstyrkor har också sedan några år ägnats större uppmärk­samhet i omvärlden. Bl.a. inför Danmark efter försvarsöverens­kommelsen 2004 en styrka med bered­skapskontrakt som liknar de reservstyrkor som finns i bl.a. Storbritannien och USA. Även i den svenska Perp 07 föreslås inrättande av en sådan styrka. Den är dock väsentligt mindre än den danska.

     I sammanhanget kan nämnas att i Danmark har försvarsmakten fått kravet att kunna gå upp till en styrka på 2000 internationellt insatta under längre tid. Flexibilitet att gå upp till denna nivå synes bestå i möjlig­heter att rekrytera personal ur beredskapskontrakterade reserver och ur övrig reserv i form av utbildad personal. I den norska FS 07 anges att lång­varig interna­tionell insats skall begränsas till nivån 600 personer. Begränsningen är förvå­nande eftersom man har till­gång till ett stort antal utbildade värnpliktiga och man skulle då kunna få större flexi­bilitet. Ett skäl till begränsningen kan vara att man låser sig till att bara utnyttja den stående styrkan. Det danska utnyttjande av reserver som rekryteringsgrund leder till större flexibilitet.

     Rekrytering av reserven ur den stående styrkan är ett sätt att snabbt åstad­komma en förstärkning. Ager­andet i Kosovo för några år sedan utgör ett exempel på detta. Man kan dock fråga sig hur avvägningen görs mellan stående styrka och reserv. I den svenska Perp 07 föreslås en stående styrka på 6 200. Tillsammans med befäl torde Sverige därmed kunna hålla nära två egna Battle Groups i stående beredskap. Vidare förslås en beredskapskontrakterad styrka på c:a 1 400, vilket är mindre än den danska som omfattar omkring 3 000. I den svenska Perp 07 är det vidare för mig oklart vilken organisation och materiel man avser för den beredskapskontrakterade styrkan. I den danska lösningen ingår denna personal i en ka­dersatt brigad med materiel likvärdig med den stående. Det innebär att den danska försvars­strukturen innehåller hög flexibilitet att gå upp till två stående brigader eller att öka den inter­nationellt insatta styrkan. En ökning av den beredskapskontrakterade styrkan i Sverige bör så­ledes övervägas för att öka handlings­friheten för kommande beslut.

     En ökad andel beredskaps­kon­trakterade soldater skulle också bidra till att minska intrycket av ”yrkesarmé”, vilket rimligen medför politiska fördelar.

     Om nya politiska ambitioner skulle innebära en ökning av antalet personer i grund­ut­bildning eller i den tjänstgörande styrkan innebär detta rimligen att antalet tjänst­görande befäl måste ökas. Ett alternativ är att man har en befälskår som överstiger det behov som aktualiseras av den aktuella tjänstgörande personal­styrkan, vilket naturligtvis medför större utgifter. En annan möj­lighet är att aktivera reservbefäl. En tredje möjlighet är att utbilda mera befäl. Här utgör det dan­ska ”mel­lan­­befäls­systemet” en smidig lösning. Detta eftersom man utbildar mellan­befäl, d.v.s. sergeanter, på ett år inklusive grundläggande soldatutbildning.

     I Danmark har man också nyligen infört ett system med kontrakts­offi­cerare med två års ut­bild­ning inklusive grundläggande soldatutbildning. Efter den tvååriga utbildningen är det obli­gatoriskt med ett års praktik där huvudregeln är att inter­na­tionell tjänst skall ingå som en del. Detta system med kontraktsofficer ger större flexibilitet att möta fluktuationer i befäls­behovet.

     Det faktum att den danska befälsutbildningen är flexibel, kan utgöra en förklaring till att man för­mår hålla en jämförelsevis stor styrka i internationell tjänst. I den svenska Perp 07 synes man välja en stor fast befälskår, vilket naturligtvis medför höga utgifter, lägre produktivitet i verk­samheten och åtaganden till framtida höga personalutgifter.

     Min genomgång har förhoppningsvis visat att försvarets produktivitet bör ägnas väl så stor uppmärk­samhet som förvars­utgifternas nivå. att riskgardering mot militär maktpolitik är angeläget även för Sverige och att man bör överväga åtgärder som skapar flexibilitet med avseende på handlingsfrihet för framtida politisk beslutsfattning. Vidare bör man ta del av erfarenheterna från Dan­mark utöver det samarbete med Finland och Norge som redan har påbörjats.

 

Helge Lofstedt är tidigare överingenjör vid FOI

 

1  FOI-R—2453—SE av Peter Nordlund, Helge Lofstedt och Bernt Östrom

 

 

 

Norge har i likhet med vårt land problem på armésidan. Här illustrerat av norska soldater i uppförslut under övning Cold Response.

Foto: Försvarets Bildbyrå/Lennart Andersson

 

 

 

Danmarks försvarsmakt har genomgått en genomgripande omstrukturering. Marinen har bemanningsproblem men satsar bl.a. på stödfartyg. Här Absalon.

Foto: Försvarets Bildbyrå/Per Körnefeldt