Lars Wedin:

Solidaritet som svensk strategi

En av statens grundläggande uppgifter är att försvara och skydda territoriet, sina medborgare och sina intressen. Händelserna i Georgien augusti 2008 visar hur fort den säkerhetspolitiska situationen kan förändras. Insändare och artiklar i dagstidningar ger vid handen att allt fler medborgare tvivlar på att den svenska staten har denna nödvändiga förmåga. Försvarsberedningens rapport från juni 2008 väljer emellertid att betona att Sverige inte skall agera ensamt. Här skriver man att ”Målet för det militära försvaret ska vara att tillsammans med andra, inom och utom landet, aktivt värna våra grundläggande värden och intressen genom att...”1 En annan nyckelformulering, som fanns med redan i den föregående rapporten, lyder: ”Sverige kommer inte att förhålla sig passivt om en katastrof eller ett angrepp skulle drabba ett annat medlemsland eller nordiskt land. Vi förväntar oss att dessa länder agerar på samma sätt om Sverige drabbas”. Den svenska strategin bygger uppenbarligen på internationell solidaritet trots att medlemskap i NATO fortsatt politiskt är en icke-fråga. Vi skall hjälpa andra och kommer att få hjälp om vi skulle bli angripna. Är detta realistiskt?

Solidaritet i EU

Frågan om solidaritet har, som försvarsberedningen påpekar, stöd i den solidaritetsklausul som tillkom efter terrorattacken i Madrid.2 Denna (Lissabonfördraget art 222) är emellertid begränsad just till terrorattacker och naturkatastrofer. Viktigare är att Lissabonfördraget har en klausul (art 42.7), som stipulerar att medlemsstaterna med ”alla till buds stående medel” skall ge stöd och bistånd till en stat som utsätts för väpnat angrepp på sitt territorium i enlighet med artikel 51 i FN-stadgan. Nu ligger Lissabonfördraget på is efter det irländska nejet men, inte minst med tanke på händelserna i Georgien, är det högst troligt att dessa två artiklar, på ett eller annat sätt, kommer att bli gällande.

Vid närmare betraktande är artikel 42.7 mycket svag. För det första står det inte explicit att ”till buds stående medel” bör, eller ens behöver, innefatta militära åtgärder. Ett medlemslands regering, den enda som kan avgöra vad som står till buds, kan mycket väl begränsa sig till diplomatiska åtgärder och ändå uppfylla fördraget. För det andra finns ett undantag för stater som Sverige som inte vill ge eller ta emot säkerhetsgarantier: ”Detta skall inte påverka den särskilda karaktären hos vissa medlemsstaters säkerhets- och försvarspolitik”.3 Sverige kan alltså krypa ur sitt åtagande med hänvisning till denna formulering. Värre är att andra kan göra samma sak gentemot Sverige just med denna formulering som motiv. För det tredje står det klart utsagt att för de medlemsstater som är med i NATO – det överväldigande flertalet – så är det just NATO som är grunden för deras kollektiva försvar.

Ett annat problem är att stater vid en kris måste göra en analys av sina strategiska intressen. Det kan mycket väl vara så att en regering anser att övergripande säkerhetskrav – till exempel energiförsörjning – väger tyngre än gjorda överenskommelser med strategiskt mindre viktiga medlemsstater. Demokratiska stater måste också ta hänsyn till folkopinionen.

För det tredje krävs militär planering om art 42.7 skall kunna få effekt i ett krisläge. Såväl EU som NATO är emellertid idag helt inriktade på krishantering utanför medlemsstaternas gränser.

Den svenska strategin för internationella insatser hävdas ofta vara ett sätt att investera i solidaritet. Vi är solidariska och kan därför förvänta oss att andra är det mot oss. Men hur står det till med denna solidaritet?

Sverige deltar förvisso solidariskt i EU:s och NATO:s insatser bland annat i Afghanistan och Tchad. Dessa insatser, speciellt i Afghanistan, är viktiga också för vår egen säkerhet.

Den nordiska stridsgruppen (NBG) var en imponerande satsning och har säkert givit viktiga erfarenheter. Satsningen gav Sverige mycket goodwill. Det blev dyrt men det hade Försvarsdepartementet vetat sedan länge. Den viktiga erfarenheten är att stridsberedda förband kostar pengar och det är sådana förband vi behöver om vi skall kunna uppfylla Försvarsberedningens inriktning.

Den europeiska solidariteten kräver emellertid inte bara deltagande i insatser. Redan den Europeiska säkerhetsstrategin från 2003 slår fast att medlemsstaterna måste öka sin militära förmåga. Lissabonfördraget är explicit: ”Medlemsstaterna förbinder sig att gradvis förbättra sin militära kapacitet.”4 Den svenska utvecklingen går som bekant helt åt andra hållet. Försvarsbudgeten sjunker allt längre från normen 2% av BNP. Försvarsbudgetens andel av BNP är förvisso inget precist mått på effektivitet men ger ändå en uppfattning om hur viktigt en stat anser att försvaret är och är därmed, inom EU eller NATO, ett direkt mått på graden av solidaritet.

En trovärdig solidaritet kräver att Sverige förbinder sig att bidra till att avhjälpa några av de brister som identifierats av den europeiska försvarsbyrån (EDA). Men Regeringens reducering av materielanslaget torde innebära att så ej kommer att ske. Nedprioriteringen av vår försvarsindustri kommer vidare att undergräva vårt inflytande i EDA. Samma sak gäller angående försvarsforskningen. I stället för att bidra till det europeiska försvarets tekniska utveckling får vi lita på andra. I längden är det inte möjligt att bygga en europeisk försvarsgemenskap vare sig inom EU eller NATO om medlemmarna inte är beredda att bidra solidariskt.

Regeringens hanterande av överbefälhavaren och försvarsmaktens ständiga ekonomiska problem – förorsakade av politiska beslut – inger inte heller något förtroende. Bilden är att den svenska regeringen betraktar försvarspolitiken som en restpost i stället för som ett bidrag till europeisk solidaritet.

Gå in i NATO?

I den spirande försvarsdebatten hörs alltfler röster för att Sverige borde gå med i NATO. Andelen positiva till anslutning ökar.5 Och visst borde Sverige vara representerat i Atlantrådet i Bryssel tillsammans med nästan alla andra europeiska stater för att inte tala om USA och Kanada.

Ett NATO-medlemskap skulle underlätta vårt militära samarbete också inom EU eftersom detta bygger på NATO-standards och doktriner. Vi skulle också få inflytande i alliansens strategiska planering och på utformningen av NATO:s framtida strategi. Vi skulle också kunna bidra till en nödvändig reformering av denna för oss så viktiga organisation.

Man måste emellertid hålla i minnet att medlemskapet kostar pengar. Hur mycket avgörs i samband med förhandlingar om medlemskap. Det torde finnas en icke försumbar risk att medlen för ett eventuellt svenskt medlemskap kommer att tas ur den redan alldeles för svaga försvarsbudgeten.

Det krävs också en starkt ökad närvaro. Norge lär ha ungefär 300 officerare i olika NATO-staber. Frankrike som nu avser att åter ingå i det militära samarbetet räknar med att behöva avdela 800 officerare.

Ett NATO-medlemskap innebär inte att vi skulle kunna slå oss till ro och fortsätta att sänka försvarsbudgeten. Även NATO bygger på solidaritet och är inte starkare än medlemsstaternas samlade bidrag. Sverige med sin relativt starka ekonomi kan knappast räkna med någon större förståelse om vi går med i Alliansen i syfte att bli bidragstagare i stället för bidragsgivare.

Mot denna bakgrund är det närmast otillständigt att Försvarsberedningen inte har fått direktiv att, som man gjort i Finland, utreda vad ett medlemskap faktiskt skulle innebära. Det är först då vi kan få en realistisk debatt och medborgarna kan få möjlighet att säga sitt.

Nordisk gemenskap?

Det nordiska samarbetet inom försvarsområdet blir allt viktigare och prioriteras av den svenska regeringen. Säkert kan mycket åstadkommas inom ramen för gemensam materielanskaffning, utbildning, havs- och luftövervakning med mera. Vi nordbor har också ett gemensamt intresse avseende klimatförändringarnas strategiska påverkan på Arktis. I detta sammanhang blir också Island en viktig partner.

Frågan är om detta nordiska samarbete på sikt skulle kunna utmynna i någon form av nordisk försvarsgemenskap. Som ovan påpekats skriver försvarsberedningen att den svenska solidariteten avseende katastrofer och angrepp inte bara gäller medlemsländer (i EU) utan även nordiska länder. En utveckling mot ett fastare nordiskt försvarssamarbete ter sig naturligt mot bakgrund av den känsla av gemenskap som finns mellan de nordiska ländernas medborgare avseende historia, kultur, geografi och familjeband.

Det är emellertid för tidigt att damma av Sveriges idéer från 1948 angående en nordisk allians. Detta av flera skäl. Danmark, Island och Norge är alla stater med blicken västerut – mot Atlanten och USA. Finland har, av andra skäl, blicken österut mot Ryssland. Och Sverige blickar, möjligen, mot Östersjön. Våra strategiska intressen är alltså inte helt sammanfallande.

Ett alltför nära samarbete mellan militärt alliansfria Sverige och Finland å ena sidan och NATO-medlemmarna Danmark och Norge å den andra skulle sannolikt, av många NATOländer, ses som ett sätt att gå in i NATO genom bakdörren utan att betala. Kanske är det i ljuset av denna risk man skall se Försvarsministerns mystiska uttalande att ett nära samarbete med Norge skulle upphöra om det säkerhetspolitiska läget försämras.6 Men uttalandet visar också att hela tanken på nordisk solidaritet är ihålig. När annars skulle samarbetet stärkas om inte vid en försämring av det säkerhetspolitiska läget? Och exakt hur och med vad skulle vi kunna stödja Norge eller Island vid ett eventuellt angrepp?

Viktigast är emellertid att de nordiska länderna sammantaget är för svaga för att kunna spela en strategisk roll i vår region gentemot stormakten Ryssland. En utveckling mot en nordisk försvarsgemenskap skulle kunna leda till att övriga européer ser nordisk säkerhet som en nordisk angelägenhet. En sådan utveckling vore definitivt inte i vårt intresse. De nordiska länderna bör i stället hävda den viktiga principen om säkerhetens odelbarhet och verka för att det nordiska området är på agendan inom EU och NATO. Detta gäller inte minst avseende utvecklingen av EU:s nya säkerhetsstrategi hösten 2008 respektive det strategiska koncept som NATO skall utarbeta till sitt 60-årsjubileum 2009.

Avlutning

Att basera svensk säkerhet på internationell solidaritet är inte trovärdigt i svenska folkets ögon. Och vårt bidrag är alltför litet för att solidariteten skall vara trovärdig i andras. Den kommande försvarspropositionen måste innehålla ett politiskt projekt och en långsiktig strategi att uppnå detta, som är begriplig och trovärdig i svenska folkets och andras ögon.

Det kommer att komma nya strategiska överraskningar, av samma magnitud som murens fall 1989 eller terrorattacken den 11 september 2001, som kräver nya förmågor. Fallet Georgien, vars konsekvenser ännu inte kan överblickas, visar att klassisk militär styrka fortfarande är ett användbart maktmedel. Det duger därför inte att se försvaret som en restpost i statsbudgeten. Det svenska försvaret måste ges en robust förmåga att klara många olika situationer så att framtida regeringar kan ges handlingsfrihet när krisen kommer. Inte minst är det nödvändigt att ha en tydlig närvaro, inte bara på Gotland som Bo Pellnäs så riktigt understryker7, utan på, över och under ytan i hela Östersjön.

Lars Wedin är pensionerad

kommendör

1 Ds 2008:48 s. 24.

2 Ds 2007:46 s. 11.

3 Art 42.7.

4 Artikel 42.3

5 SvD 2008-04-02.

6 Tolgfors, Sten. Gemensamma förband med Norge en lösning. DN Debatt 2008-06-10.

7 SvD 2008-08-12.

Sverige behöver en nationell strategi.