Wilhelm Agrell:

Fredens illusioner

I framtiden kommer förmodligen det ryska angreppet på Georgien 2008 att fogas till den långa rad händelser som förändrat de säkerhetspolitiska föreställningarna i Sverige och omvärlden. Det finns enskilda händelser som i sig inneburit grundläggande säkerhetspolitiska förändringar, som atombomberna över Hiroshima och Nagasaki eller Sovjetunionens upplösning. Andra händelser har haft en mer indirekt karaktär, de har utgjort indikationer på ett gap mellan antaganden om omvärlden och den faktiska utvecklingen, som det italienska angreppet på Abessinien 1935 och Pragkuppen 1948. Också terrorattackerna den 11 september 2001 tillhör denna kategori av händelser som rest frågor om varför säkerhetspolitiska analyser och hotbedömningar slagit fel.

Fenomenet är ingalunda specifikt för vår tid. De rådande säkerhetspolitiska bedömningarna i Sverige efter Versaillesfreden 1919 präglades av en starkt nedtonad militär hotbild. Både Tyskland och Ryssland var borta som potentiella hot, Tyskland till följd av fredsfördragets militära styrkebegränsningar och landets demokratisering, Ryssland genom revolution, inbördeskrig och uppkomsten av ett skyddande östligt randstatsbältet, en Cordon Sanitarie. Den huvudsakliga garanten för fred och säkerhet i Europa ansågs dock vara de mellanstatliga samarbetssträvandena och det kollektiva beskydd som följde av medlemskapet i Nationernas Förbund. Locarno-fördraget 1925, som konfirmerade Versaillesfredens gränsdragningar och Rhenlandets demilitarisering och banade väg för Tysklands medlemskap i NF, betraktades ur detta perspektiv som ett avgörande steg.

I mars 1936 marscherade tyska trupper in i det demilitariserade Rhenlandet. Denna väpnade aktion hotade i sig inte freden i Europa. För västmakterna framstod en militär motreaktion som otänkbar och många såg inmarschen som rimlig; tyskarna återtog ju bara vad som rätteligen tillhörde dem. Samtidigt var Rhenlandet en av dessa vattendelare, en åtgärd som hur begränsad den än var, visade att Tyskland inlett en politik som syftade till att revidera Versaillesfreden, om så behövdes med militära medel.

I Sverige hade det framtida försvaret utretts under lång tid, men 1936 års försvarsbeslut var föråldrat redan innan det antagits. Inget annat svenskt försvarsbeslut har så tydligt illustrerat devisen För lite och för sent. Underlaget för beslutet var det arbete som bedrivits inom 1930 års försvarskommission och vars omvärldsanalys startat i Versaillesfredens och Locarnofördragets Europa, det Europa som inte längre fanns när beslutet togs och än mindre när det skulle genomföras.

Det finns ett motsvarande mönster i den svenska säkerhetspolitikens gradvisa anpassning till det man från andra hälften av 1990-talet kom att beskriva som en ny och stabil europeisk säkerhetsordning, där militära maktmedel alltmer framstod som marginella och anakronistiska. I den stora kontrovers om Rysslands framtida politik som tog sin början vid Sovjetunionens upplösning, kom successivt bilden av en politik byggd på stabilitet, ekonomisk utveckling och internationellt samarbete att dominera.

Ännu 1995 präglades försvarsberedningens säkerhetspolitiska analys (Ds 1995:28) av de geostrategiska perspektiven från det kalla kriget och blockuppdelningen. Man konstaterade således att det nordiska området var särskilt utsatt om rysk politik skulle utvecklas i en aggressiv riktning, eftersom Ryssland genom det nya randstatsbältet inte gränsade direkt till de väst- och centraleuropeiska kärnområdena. Redan 1998 var emellertid synen en annan; även om försvarsberedningen ansåg det ”för tidigt att bedöma utvecklingen i Ryssland som långsiktigt stabil” underströk man den positiva trenden: ”Mycket har dock sedan 1996 gått i positiv riktning” (Ds 1998:9 s. 122). Den viktigaste faktor som tillkommit i bedömningen 1998 var dock den starkare betoningen av den europeiska integrationsprocessen och EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik och den tillsynes framgångsrika avvecklingen av kriget i Bosnien – Kosovokrisen låg ännu några månader framåt i tiden.

I den stora säkerhetspolitiska genomlysning som genomfördes 2003 hade de flesta frågetecknen till sist försvunnit. Det kalla krigets geostrategiska perspektiv hade nu helt försvunnit och ersatts av en tolkning baserad på de säkerhetsskapande effekterna av den europeiska integrationsprocessen och dess allt fastare institutionella förankring. Den centrala passusen i bedömningen är konstaterandet att utvidgningen av EU och NATO innebär att Europas säkerhetspolitiska karta förändrats på ett mycket positivt sätt som vävt samman staterna i ”en politisk och ekonomisk alleuropeisk gemenskap”. En ny säkerhetspolitisk ordning hade således etablerats i Europa ”utan att nya skiljelinjer upprättats” (Ds 2003:8 s. 16).

Mot denna bakgrund sågs inte heller Rysslands konsolidering under Putin som särskilt oroande, tvärtom. Försvarsberedningen underströk att rysk utrikespolitik utvecklats till att bli mer konsistent och därmed förutsägbar. Inriktningen överstämde också med västvärldens: bekämpning av internationell terrorism och prioritering på ekonomisk utveckling och samarbete, framförallt med USA och Västeuropa.

2007 lades ännu en säkerhetspolitisk analys fram. Perspektivet präglades fortfarande av en stark betoning av den stabilitetsskapande effekten av den europeiska integrationen med EU som motor, en process som bedömdes ”förhindra en återgång till europeisk splittring och konflikter” (Ds 2007:46 s. 37). Östersjöregionen och Norden bedömdes som stabila områden, inbäddade i dessa samarbetsstrukturer, utmaningar ansågs främst handla om miljön, medan 1990-talets geostrategiska resonemang var helt borta ur bilden.

Utvecklingen i Ryssland erbjöd dock försvarsberedningen större bekymmer, framförallt de alltmer auktoritära dragen i det ryska samhället, de sociala problemen och landets retorik gentemot grannländerna. Ingenting av detta påverkade dock helhetsbilden av ett Ryssland inriktat på och beroende av ekonomiskt samarbete med väst. Försvarsberedningen noterade en snabb modernisering av de ryska väpnade styrkorna, men betonade att det var för tidigt att bedöma effekterna av detta och att det i vilket fall som helst inte var ”nödvändigtvis negativt att en modernisering sker av det ryska försvaret” (Ds 2004:46 sidan 35). Rapporten 2007 innehöll också den kryptiska brasklappen att det ryska agerandet mot länder som tidigare ingick i Sovjetunionen i utrikespolitisk hänseende skulle komma att utgöra ett lackmustest på vilken väg Ryssland väljer, ett konstaterande som knappast är mer än en truism; Rysslands utrikespoliska agerande kommer naturligtvis att visa vilken väg Ryssland valt i utrikespolitiken.

Anmärkningsvärt är att 2007 års säkerhetspolitiska rapport, som lades fram i december 2007, starkt betonar att ”CFE-avtalet är centralt för europeisk säkerhet, inklusive för Norden och Östersjöområdet” (s. 14). Men försvarsberedningen nämner inte det ryska beslutet den 14 juli 2007 att 150 dagar senare, alltså samtidigt som rapporten lades fram, suspendera efterföljden av avtalet.

I en kort uppdatering av de säkerhetspolitiska utgångspunkterna i sin rapport om försvarets framtida och i allt väsentligt internationella inriktning i juni 2008 (Försvar i användning Ds 2008:48) upprepade försvarsberedningen de tidigare slutsatserna. Man betonade den europeiska integrationsprocessens betydelse, Nordens och Östersjöområdets stabilitet och noterade att utvecklingen i Ryssland var som man beskrev det ”mångfacetterad”. Återigen framhölls att en modernisering av de ryska väpnade styrkorna inte nödvändigtvis var en nackdel. Och även om utvecklingen på Kaukasus (där stora militära förberedelser vid denna tid pågick) betecknades som ”oroväckande (s. 23), drogs inga slutsatser av detta förhållande. Istället upprepades den tidigare frasen om lackmustestet. Märkligt nog nämndes nu överhuvudtaget inte CFE-avtalet eller dess suspendering.

Jag har efter omläsningen av denna serie säkerhetspolitiska analyser svårt att värja mig från intrycket att de som varit tongivande i utvecklingen av den svenska säkerhetspolitiken under denna period successivt kom att fångas av illusioner om en ny världsordning, möjliggjord genom globaliseringen och den tillsynes irreversibla europeiska integrationsprocessen.

Attraktionskraften i denna världsbild, i tron på en framväxande stabil freds- och säkerhetsordning skall inte underskattas. De öst-västliga samarbetsstrukturerna och ömsesidiga beroenden skapade den motsvarighet till 1920-talets Locarno-anda som så tydligt lyser igenom i försvarsberedningens säkerhetspolitiska rapport 2003 och som man ännu 2007 och 2008 strävar efter att hålla fast vid.

Varför ser analyserna av de säkerhetspolitiska och strategiska förhållandena ut på detta sätt? Svaret är åtminstone delvis att det handlar om de faktiska och oavsedda följderna av en utredningsritual vars effekter under lång tid varit kontraproduktiva och som resulterat en i svåröverträffad serie stundtals häpnadsväckande felbedömningar under decenniernas lopp. I och med att den säkerhetspolitiska bilden varit det främsta medlet för att motivera de försvarspolitiska ställningstagandena har omvärldsanalysen kommit att utgöra en nyckelkomponent i partipolitiskt förhandlande och konsensusbyggande. Fördelen med detta har varit möjligheten att uppnå och bibehålla parlamentarisk enighet, åtminstone om politikens huvudinriktning. Priset har varit att det politiskt inopportuna eller oönskade i omvärldsutvecklingen konsekvent har trängts undan. Det lagoma hotets princip har inneburit att världen sett ut som en partipolitisk majoritet velat se den, helst alla partier tillsammans. Som omvärldsbedömningar har dessa analyser varit genompolitiserade, vilket också varit deras syfte.

Det är här, på det principiella planet, som Georgienkrisen förmodligen har sin största betydelse, inte i första hand som en varningssignal om en stundande upprepning av 1930-talet, utan som en varningssignal om vår begränsade förmåga att upptäcka och reagera på oönskade förändringar i de säkerhetspolitiska betingelserna i omvärlden.

Wilhelm Agrell är docent i historia och i freds- och konfliktforskning tillika professor i underrättelseanalys vid Lunds universitet.

I vilken utsträckning formas hotbilderna efter rikets finansiella situation?

Foto: Nicklas Gustafsson Combat Camera/Försvarets Bildbyrå