Carolina Vendil Pallin:

Utrikespolitiska mål under Putin och Medvedev

Rysslands allt mer konfrontatoriska retorik i utrikespolitiken, kriget i Georgien, den ryska demokratins kräftgång och en situation där ett parti kommit att dominera politiken har fått många att tala om ett nytt kallt krig och till och med om landet som ett nytt Sovjetunionen. Det finns åtminstone tre goda skäl att inte tala om ett nytt kallt krig.

För det första riskerar talet om ett nytt kallt krig att bli en självuppfyllande profetia, som snarast försämrar redan dåliga relationer. För det andra är situationen idag inte jämförbar med den som rådde under decennierna efter andra världskriget. Världspolitiken domineras inte av två aktörer, USA och Ryssland, utan ett antal nya stater spelar betydande roller. Antalet kärnvapenstater är också betydligt fler än vid det kalla krigets början. Dessutom dominerar inte kampen mellan två rivaliserande politiska ideologier, och det är missvisande att tänka på Ryssland som ett återfött Sovjetunionen. Relationerna mellan Ryssland och Europa karaktäriseras också av ömsesidigt beroende i högre utsträckning än under kalla kriget.

Det tredje och kanske viktigaste skälet till att inte falla i fällan att beskriva situationen som ett nytt kallt krig är att det kommer leda oss fel i vår analys och få oss att dra fel slutsatser. Vi ser en ny dynamik ta form på den internationella arenan, och det vore olyckligt om vi tolkade den i termer lånade från en annan era, om vi försökte få det vi ser att passa in i en mall som illa beskriver utvecklingen omkring oss.

Ryssland är inte Sovjetunionen även om det bygger på det historiska arv som lämnats, både det sovjetiska och det förrevolutionära Rysslands. Till exempel är Ryssland inte längre en planekonomi utan en marknadsekonomi, om än med många skavanker. Ryssland är inte en demokrati, men heller inte en totalitär stat eller en partidiktatur. En av de viktigaste skillnaderna jämfört med Sovjetunionen är att Rysslands befolkning idag inte är avskuren från omvärlden. Dess medborgare reser utomlands, inte minst eliten; fler än någonsin talar god engelska, och en växande del av befolkningen har tillgång till och använder Internet.

Ryssland har också förändrats väsentligt jämfört med det land vi mötte under 1990-talet och Boris Jeltsins tid som president. Sedan dess har exportinkomster tack vare höga priser på råvaror, främst olja och gas, gjort att landets ekonomi varit i ojämförligt bättre form under Vladimir Putin. Medan Ryssland på 90-talet tvingades stå med mössan i hand inför världens kreditinstitut, har Moskva betalat av nästan hela sin utlandsskuld under Putin. De goda åren är också en av förklaringarna till Putins starka ställning som president och därefter premiärminister. En majoritet av den ryska befolkningen förknippar Putins tid som president med välstånd och ordning samt med ett återfött starkt Ryssland på den internationella scenen.

Ryssland brottas dock med en rad problem. Det politiska systemet är långt ifrån optimalt för att uppnå en effektiv styrning av staten och samhället. Under Putin har makten centraliserats till regeringen och presidenten, medan den lagstiftande makten gradvis försvagats och Rysslands dömande makt är långt ifrån så självständig som den skulle behöva vara. Med andra ord är den maktdelning som stipuleras i konstitutionen i praktiken satt ur spel. Samtidigt har kontrollen över landets medier stärkts och det civila samhället har fått allt svårare att utvecklas till den positiva kraft det skulle kunna vara.

Utan oberoende granskning i form av ett oberoende parlament, domstolssystem, fria medier samt ett starkt och aktivt civilsamhälle kommer det att blir mycket svårt för Ryssland att komma tillrätta med den korruption och ineffektivitet som präglar landets byråkratier. Den politiska ledningens övertro på centraliserade och storskaliga lösningar motverkar också skapandet av små och medelstora företag som skulle kunna bli en motor för framtida tillväxt och innovationskraft.

Även om Ryssland haft tillväxttal som de flesta andra ekonomier bara kan drömma om under de senaste åren så finns också en rad strukturella problem. Det absolut största är landets råvaruberoende. Ryssland har haft ett handelsöverskott tack vare höga råvarupriser, men har inte lyckats diversifiera ekonomin. Förenklat uttryckt exporterar Ryssland råvaror och importerar förädlade produkter såsom konsumtionsvaror och maskindelar. Det gör den ryska ekonomin utsatt och känslig för svängningar i världsmarknadspriserna även om landets välfyllda kassakista hittills gjort att man haft medel att skjuta till i den globala finansiella krisen. Ryssland har en av världens största valutareserver och har dessutom lagt undan en betydande del av olje- och gasinkomsterna i en fond efter norsk modell. De fallande priserna på råvaror internationellt innebär emellertid att varken valutareserven eller energifonden kommer att fyllas på i samma takt framöver. Det är extra oroande då valutareserven nu snabbt krymper som ett resultat av finanskrisen.

Den ryska politiska ledningen är väl medveten om de problem som finns, och ett antal olika politiska initiativ har också lanserats för att komma tillrätta med dem. Till exempel finns en stark ambition att stimulera innovationsklimatet och företagande. En av Dmitrij Medvedevs första åtgärder som president 2008 var också att sjösätta ett program för att bekämpa korruptionen. Hans dilemma är dock att ambitionen att modernisera Ryssland inte sällan står i direkt konflikt med andra prioriterade politiska mål: att säkra den nuvarande politiska ledningens maktställning och att stärka Rysslands roll och auktoritet internationellt.

När Medvedev avlöste Putin som president uttalades från vissa håll förhoppningar om att Ryssland i honom fått en mer liberal ledare. I själva verket har Medvedevs utrikespolitik varit i princip densamma som Putins. Detta blev tydligt inte minst då ett nytt utrikespolitiskt koncept presenterades av Medvedev i juli 2008. Ett prioriterat mål är att stärka Rysslands nationella säkerhet samt dess auktoritet och suveränitet internationellt. Den andra är att verka för att skapa internationella förutsättningar som gynnar Rysslands modernisering, dess utveckling mot en innovationsdriven ekonomi, för att stärka rättsstaten och demokratiska institutioner, mänskliga fri- och rättigheter och ”säkra landets konkurrenskraft i en globaliserad värld”.

Att stärka Rysslands auktoritet och suveränitet internationellt har gradvis kommit att bli ett ledmotiv i rysk utrikespolitik. En förändring av den utrikespolitiska kursen inleddes redan kring 2003 och blev officiell politik i och med ett tal Putin höll i München i februari 2007, då han framförde hård kritik gentemot USA och dess roll i världspolitiken. Sedan dess har anti-amerikansk och ofta även anti-västlig retorik dominerat i uttalanden från Moskva.

Ryssland anser sig ha återvunnit både sin ekonomiska och militära styrka och vill att detta faktum ska återspeglas i den roll landet tilldelas internationellt. Ofta framförs krav på att de ogynnsamma avtal som Ryssland slöt på 1990-talet då landet var svagt, bör omförhandlas för att bättre spegla dagens förhållanden. Ett av ledorden är multipolaritet. Ryssland ser sig som en av flera ledande poler i världen och pekar på hur skadligt det varit för internationella samfundet att USA spelat en dominerande roll.

Ur ryskt perspektiv har USA och NATO löpande flyttat fram sina positioner närmare och närmare landets gränser allt sedan Sovjetunionens upplösning. Det har skett genom utvidgningen av alliansen till att omfatta före detta Warszawapaktsländer som till exempel Polen och Rumänien, men också tre före detta sovjetiska delrepubliker, Estland, Lettland och Litauen. Dessutom anser Ryssland att USA:s framtida anti-missilinstallationer i Polen och Tjeckien underminerar landets militära säkerhet. För Moskva har därmed frågan om en framtida NATO-utvidgning till Georgien och kanske till och med Ukraina kommit att bli central i dess utrikespolitik. I Moskva anser den politiska ledningen att landets geopolitiska position har försvagats väsentligt som ett resultat av denna utveckling.

Under 2008 lanserade också Ryssland idén om en konferens för att skapa en ny säkerhetsarkitektur i Europa. Tanken finns även med i det utrikespolitiska konceptet. Vid ett tal i Evian den 8 oktober räknade Medvedev upp några av de huvudprinciper som en sådan ny europeisk säkerhetsarkitektur skulle bygga på. Framför allt skulle avtalet utgå ifrån internationell rätt och då främst FN-stadgan. Användandet av våld för att lösa konflikter skulle förbjudas och procedurer för konfliktlösning slås fast. Samtidigt skulle denna nya säkerhetsarkitekturen vara baserad på jämlikhet och inte tillåta att militärallianser utvecklades som kunde hota säkerheten för någon annan.

Den nya säkerhetspolitiska arkitektur som Ryssland skisserar i ett språk som närmast minner om det som Michail Gorbatjov använde på sin tid, torde ur Moskvas synvinkel främst tjäna två syften: att säkerställa att Ryssland spelar en central roll i europeisk säkerhetspolitik framöver och att NATO:s roll försvagas eller åtminstone inte stärks ytterligare i Europa.

Det kan också vara värt att påpeka att när Ryssland talar om jämlikhet är det troligen främst en jämlikhet bland jämlika som åsyftas. Inte för inte har Moskva presenterat sitt förslag först för Angela Merkel, Silvio Berlusconi och Nicolas Sarkozy. Att uppvakta dessa länder är också Rysslands strategi för att undvika en ny containmentpolitik från USA, något som den ryska ledningen oroar sig alltmer för.

Ryssland försöker således verka både för att säkra sitt inflytande i närområdet och för att åstadkomma gynnsamma villkor för att modernisera landet. Ibland är dock dessa mål svårförenliga. Det blev tydligt i och med femdagarskriget i Georgien. Ett av huvudskälen till de dåliga förbindelserna mellan Ryssland och Georgien var Tbilisis uttalade strävan efter NATO-medlemskap. För Ryssland är det ett svårsmält georgiskt mål. Beslutet att ingripa militärt dikterades även av en önskan att visa i handling att Moskvas retorik om Abchazien och Sydossetien var allvarligt menad och att man ansåg att västs erkännande av Kosovo var prejudicerande. Men NATO:s och USA:s närvaro i Georgien tillsammans med planerna på en utvidgning av alliansen spelade en minst lika stor roll.

Ryssland vann snabbt kriget på marken, men Rysslands agerande fick betydande konsekvenser för landets relationer till väst. Europeiska unionen enades om att frysa förhandlingarna om ett nytt Partnerskap- och samarbetsavtal med Ryssland i och med Moskvas erkännande av Abchazien och Sydossetien som självständiga stater. I USA hördes mycket riktigt uppmaningar till en ny containmentpolitik gentemot Ryssland, och frågan om ett ryskt medlemskap i Världshandelsorganisationen, WTO, sköts återigen på framtiden. Vidare formaliserade USA och Polen avtalet om en amerikansk bas för robotförsvar på polskt territorium i förtid som ett direkt resultat av kriget i Georgien.

Allt talar för att Rysslands politiska ledning under den närmaste tiden kommer att fortsättas brottas med två utrikespolitiska mål som ofta är svårförenliga i praktiken. Fallande råvarupriser kan tvinga Ryssland att prioritera modernisering mer än det gjort hittills, men samtidigt ska stormaktsretoriken som en viktig grund för den politiska ledningens legitimitet inte underskattas när Moskva lägger de två målsättningarna i vågskålen.

Carolina Vendil Pallin arbetar vid Utrikespolitiska Institutet

Vad anser Ryssland om svensk förmåga att, om så behövs, kunna hävda våra intressen med maktmedel. Stockholmsregionen är i mångt och mycket navet i nationen. Har vi ett trovärdigt försvar för denna enligt rysk syn?

Foto: Kim Svensson Combat Camera/Försvarets Bildbyrå