Håkan Gunneriusson och Mikael Nilsson:

Sveriges säkerhetspolitik är upp till oss själva

Kunskapen om det svenska försvarets NATO-anpassning är definitivt för liten hos medborgarna, och felet ligger delvis hos medierna, och delvis hos politikerna. Mediernas bristande intresse för dessa frågor är allvarlig då omvandlingen av det svenska försvaret från ett invasionsförsvar till en internationell insatsstyrka är en process som saknar motsvarighet i svensk historia. Politikernas tystlåtenhet kring denna omvandling är även den allvarlig. Eftersom försvars- och säkerhetspolitiken aldrig gjorts till valfrågor så är frågan om vilket mandat väljarna har gett sina valda representanter värd att dryfta. Våra folkvalda representanter borde anstränga sig mycket hårt för att tala om för väljarna vad som genomförs i deras namn. Att presentera politikens konsekvenser i departementsskrivelser, offentliga utredningar och rapporter är inte tillräckligt, då endast en bråkdel av den svenska befolkningen kommer i kontakt med dessa trycksaker. Forskare, militärer och företrädare för NGO:s1 måste också inkluderas (samt välja att delta) i denna debatt. En olycklig konsekvens av bristen på debatt är uppfattningen att den svenska regeringen inte längre har något att säga till om i utformningen av säkerhets- och försvarspolitiken. Vi menar att detta synsätt är felaktigt.

Sverige och NATO

Sveriges hemliga samarbete med västmakterna, och då framför allt med USA och Storbritannien, under kalla kriget tillhör nu allmän kännedom. Som uppmärksammats så var den svenska säkerhetspolitiken alltid utformad med en tanke på att hjälp utifrån skulle behövas med inte allt för lång fördröjning för att försvara landet. Detta redovisades öppet i tidigare försvarsbeslut och var egentligen ingen hemlighet även om det i realiteten nog var relativt okänt ändå med tanke på att ytterst få människor läser försvarsbesluten. Under kalla kriget ansåg västmakterna, med USA i spetsen, att Sverige hade en viktig roll att fylla i försvaret av Skandinavien, NATO:s norra flank. Efter en trög start i slutet av 40-talet tog den svenska anpassningen till NATO fart under 50-talet, och Sverige har sedan dess i hemlighet tagit del av NATO:s materielstandarder. Exempel på anpassningar som gjordes under denna tid är bl.a. samordningen av stridsledningen av flygplan med Norge och Danmark, anpassning av tanktryck och munstycken på svenska flygplan, förstärkning och förlängning av vissa svenska flygbaser för att kunna motta tungt allierat bombflyg, etc. Samma typer av jakt- och luftvärnsrobotar som användes av NATO-länderna (så som Sidewinder, Falcon, Hawk och Bloodhound) köptes också av det svenska försvaret. Sverige skickade observatörer till NATO-övningarna ute i Europa, och svenska officerare reste regelbundet ner till Västtyskland för samtal med amerikanska kollegor. Det svenska samarbetet med NATO sköttes bilateralt med länder som Norge, Danmark, Storbritannien och USA. Framför allt Norge fungerade (med NATO:s goda minne) som förmedlare av information mellan Sverige och NATO. Sedan början av 60-talet har vi ingått under USA:s kärnvapenparaply genom den s.k. säkerhetsgaranti som formulerades i det amerikanska policydokumentet NSC 6006/1.

Obefogad oro

Idag pågår två parallella processer, anpassningen till NATO-standard samt harmoniseringen av säkerhets- och försvarspolitiken inom EU, som båda förtjänar mer uppmärksamhet än de hittills fått. Lissabonfördragets nya bestämmelser om beslutsfattande genom kvalificerad majoritet, den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) samt den Europeiska säkerhets- och försvarspolitiken (ESFP) har lett till mycket oro bland fördragets kritiker som befarar att Sverige kommer att förlora all makt över utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiken. Denna defaitism delas av dem som ser positivt på fördraget och som menar att processen är oåterkallelig. I unionens intresse krävs att den svenska alliansfriheten och neutralitetspolitiken får stryka på foten.

Dessa farhågor och förhoppningar har dock inget fog för sig. Lissabonfördraget slår nämligen fast att ett enhälligt beslut krävs för att ESFP ska leda till ett gemensamt försvar. Dessutom begränsas ett sådant besluts verkan genom att det inte får påverka karaktären hos medlemsstaternas säkerhets- och försvarspolitik (detta måste rimligtvis tolkas som att även om alla länder röstar för ett gemensamt försvar så kan inte ett enskilt medlemsland tvingas till åtgärder som på något sätt strider mot dess nationella politik). Detta bevarar alltså Sveriges handlingsutrymme. Frågan är dock på intet sätt ny då ambitionen att gradvis utveckla ett gemensamt försvar stod att finna redan i Maastrichtfördraget. Det samma gäller även föreskriften om solidaritet med angripet EU-land. Denna bestämmelse, som liknar NATO:s artikel 5, får inte heller inverka på karaktären hos en medlemsstats säkerhets- och försvarspolitik. Det kan vara på sin plats att påpeka att inte ens NATO:s artikel 5 föreskriver att de andra länderna skall komma till väpnad undsättning, även om det ofta populärt framställs så. Istället talas det om att medlemsstaterna skall vidta sådana åtgärder som anses vara nödvändiga. Det var faktiskt USA som insisterade på en lös formulering då den amerikanska kongressen inte skulle ha godkänt ett fördrag som ovillkorligen band landets handlingsfrihet. Ingenting i fördraget hindrar en medlem från att föra en militärt alliansfri politik. Vidare kräver alla beslut som rör GUSP2 och ESFP3 uttryckligen absolut majoritet.

Politisk balansgång

Det står alltså regering och riksdag fritt att välja säkerhets- och försvarspolitisk linje. Vill vi bevara alliansfriheten eller avstå från väpnade internationella operationer så stöds detta av Lissabonfördraget. Detta är de möjligheter som Sverige har i teorin. När vi går in på praktikens område så blir det förstås genast mer komplicerat. Vilken handlingsfrihet kommer Sverige att få i situation då solidaritetsprincipen börjar gälla? Det är naturligtvis omöjligt att svara entydigt på denna fråga på förhand. Det står dock klart att det kommer att krävas mycket politiskt mod av en svensk regering som i ett skarpt läge beslutar sig för att endast sända humanitär hjälp i form av krisarbetare, sjukvårdpersonal, etc., när resten av de Europeiska länderna bidrar med stridande förband. Ett sådant handlande kommer att vara svårt, men knappast omöjligt. Man skulle kunna likna en sådan situation vid det svenska beslutet 1950 att endast bidra med fältsjukhus till FN-styrkorna i Korea. Med tanke på omständigheterna (kalla krigets spänningar och rädslan för ett tredje världskrig) skulle man kunna hävda att det svenska beslutet då krävde mer politiskt mod än ett liknande beslut skulle göra imorgon. Att insistera på att ett dylikt resonemang är felaktigt implicerar att riskerna är högre, och de moraliska aspekterna allvarligare, idag än vad de var då, vilket känns en smula ansträngt. Det samma måste naturligtvis gälla svenska utlandsinsatser idag. Ingenting tvingar oss att bidra med väpnad trupp i Afghanistan. Men när det nu bestämts att Sverige skall delta i internationella operationer så ställs vissa krav på de enheter som skall delta.

NATO-anpassning

En hel del NATO-anpassningar förekommer och har förekommit när det gäller Sveriges försvarsmakt; en hel del från det kalla krigets dagar och en del nyare. Det senare hänger huvudsakligen ihop med Sveriges politiska vilja att utöva såväl operativt inflytande som att operera med egen trupp i internationella miljöer. På det internationella militära fältet finns ett enda normsystem och det är det system som NATO representerar. NATO är i dagens läge helt normativt, man kan tala om att NATO har en dominerande position på det sociala kulturella fält som internationellt militärt arbete utgör. Det finns heller inga planer från andra internationellt betydande organisationer såsom EU eller FN, att sätta upp med NATO konkurrerande normer avseende operativa och taktiska spörsmål, det finns ingen sådan spänning på fältet. För att överhuvudtaget kunna operera i en internationell miljö måste styrkorna förhålla sig till detta normsystem. Detta är en rent professionell förutsättning och har inte direkt med politiska ambitioner att göra. Förutsättningen i fråga har praktiska implikationer då det för svensk del, liksom varje annat land som har soldater i internationell tjänst, handlar om att agera tillsammans med andra nationers styrkor. De flesta nationers styrkor är organiserade i multinationella enheter då det är dyrt och svårt att hålla förband av exempelvis brigadstorlek och större utomlands. Förutom själva kostnaden kan det också konstateras att antalet förband har krympt dramatiskt efter det kalla kriget, så det är ofta svårt att sätta upp större enheter just av den anledningen att förbanden inte räcker till. I dessa fall av samverkan mellan länder måste ett enda normsystem användas för att enheterna skall vara effektiva och inte direkt farliga för andra ingående delar av enheten. Interoperabilitet på mänsklig nivå liksom delade tekniska system är en professionell förutsättning om man vill minska de friktioner som alltid uppstår i ett insatsområde.

Ett exempel på en operativ NATO-anpassning är användandet av generella operativa procedurer i stabsarbete, som alla deltagande länder i ett insatsområde måste ha samma uppfattning om, även om besluten och bedömanden i processen kan skilja sig åt. En annan sak som också är en NATO-anpassning är användandet av det alfabet avseende radioanrop som NATO använder (Alpha, Bravo, Charlie etc.) och inte det svenska. Detta är en småsak, men som likväl tydligt visar att vi måste förhålla oss till en norm i internationella miljöer. Vi kan inte ha lika många anropsstandards som det finns deltagarländer, lika lite som det kan finnas olika stabsprocesser för hur mål identifieras och rankas i en och samma internationella stab. I linje med detta är det viktigt för Sverige att ha personal i operativa staber. Det ger såväl politisk prestige som viktigt operativt inflytande över operationer som svensk trupp kan tänkas vara en del av. Vi ges således möjlighet att påverka den struktur som NATO-normerna utgör, utan att för den skull vara en formell del av NATO. Detta borde alla, oavsett åsikt om NATO, tycka vara bra för Sveriges del. Men för att befinna sig i dessa miljöer måste naturligtvis den svenska stabspersonalen tala i termer som övriga stabsmedlemmar begriper. Detta är inget konstigt eller konspiratoriskt utan ganska så självklart.

Avslutning

Allt detta kan med säkerhet upplevas som ”små steg” till ett NATO-inträde, särskilt som det mediala intresset för försvarsfrågor sällan ägnar sig åt att förmedla djupare kunskap om vad som händer. Att anpassningarna kan vara tecken på så kallade ”små steg” är en observation som från ett givet perspektiv kan tyckas äga riktighet då det rör sig om NATO-anpassning, och visst kan detta ha politiska konsekvenser. Det påverkar omvärldens syn på Sverige såväl som det påverkar inrikespolitiken. Men denna artikel handlar inte om det, utan om behovet av att använda sig av det enda normsystem som finns i dagsläget. Om svensk trupp förväntas att agera i internationell miljö, vilket det finns en politisk ambition för, då kan heller inte dessa NATO-anpassningar i operativt och taktiskt avseende undvikas.

Om Sveriges riksdags avsikt vore att enbart ha ett territorialförsvar vore behovet av att anpassa sig till det internationella normsystemet också mindre, men en sådan avsikt tycks inte vara aktuell inom överskådlig tid. Tills vidare kan det konstateras att på det militära planet krävs det NATO-anpassningar om Sveriges politiska ambitioner med sin försvarsmakt överhuvudtaget skall kunna uppnås. Men avseende NATO-tillhörighet så kan talesättet att man ”inte kan vara lite gravid” vara en tröstens ord för vissa.

Håkan Gunneriusson är lektor i krigsvetenskap vid Försvarshögskolan. Mikael Nilsson är forskare vid Försvarshögskolans Militärhistoriska avdelning.

1 Non Governmental Organisations (NGO)

2 Gemensam utrikes- och försvarspolitik (GUSP)

3 Europeisk försvars- och säkerhetspolitik (ESFP)

Att säkerhets- och försvarspolitiken tenderat att vara icke-frågor i samhällsdebatten får till del sökas i en låg prioritering av dessa frågor hos tongivande politiker. Här stats- och utrikesministern vid en ceremoni på Stockholms Slott.

Foto: Torbjörn F. Gustafsson, Combat Camera/Försvarets Bildbyrå

Interoperabilitet har både materiella och mänskliga dimensioner och påverkar snart sagt all verksamhet inom Försvarsmakten.

Foto: Johan Lundahl Combat Camera