Helge Lofstedt:

 

Kostnadseffektiv Försvarsmakt

– Vad innebär ÖB underlag 30 jan1?

 

För några månader sedan presenterade ÖB en ny målbild för Försvarsmaktens utveckling. Här kommer att belysas vad denna målbild innebär för synen på produktiviteten i försvarsmakten när det gäller förbandsverksamhet. Till bakgrunden hör då att produktiviteten har varit före­mål för belysning i åtminstone en rapport från FOI2. En fristående utveckling av denna rapport finns också i en artikel i nummer 4 år 2008 av Kungliga Krigsvetenskapsakademiens Handlingar och Tidskrifter.

 

Tommys-bokbild.jpg

 

Finlands försvarsmakt uppfattas som kostnadseffektiv. Bilden visar omslaget till den senaste vitboken om försvaret.

 

Slutsatsen av de tidigare genomförda jämförelserna är att Försvarsmakten presterar mindre i förbandsverksamhet i förhållande till utgifterna än våra grannländer Danmark och Finland. I tabell 1 visas utgifter för förbands­verksam­het tillsammans med prestationer som uttrycks i per­sonår soldater och sjömän i utbildning och tjänstgöring inom respektive försvar. I utgif­terna ingår dels utgifter för personal, befäl och manskap (värnpliktiga och anställda), samt övningsberoende materielunderhåll inklusive tjänster. Om den svenska produktiviteten sätts till 100 % blir sedan den danska och finska 150 % respektive 330 %.

 

Tabell 1: Produktivitet inom försvaret år 2007

                                                                                 Sverige        Danmark            Finland

Utgifter förbandsverksamhet (milj €)                   2 300               2 100               1 350

Personår utb och tjg soldater                                8 500            11 500             16 750

Personår per milj Euro utgifter                                  3,7                   5,5                 12,4
i förbandsverksamhet

Personårsrelaterad produktivitet (%)                      100                 1503                 3304

 

I tabell 2 redovisas prestationerna mera utförligt. Först internationellt tjänstgörande, där Danmark hade störst antal med i genomsnitt 1 237 personer år 2007. Värnpliktsutbildningen var mest omfattande i Finland med omkring 15 500 personår.

 

Tabell 2: Vad innebär Målbild 2014?
(Personår)

                                                                                 Sverige        Danmark            Finland                     Sverige

                                                                                     2007                2007                2007                Målbild ny

Internationell tjg                                                       1 000               1 237                  750                      (2 000)

Värnplikt utb                                                              6 750               2 556             15 500                                0

Soldat utb                                                                     500               1 100                  500                        3 700

”Stående” soldat tjg                                                       50               6 600                       0                        6 450

Regionala staber                                                        Inga                       5                  4+3                           Inga

 

Utbildning till soldat utöver värnpliktutbildningen var störst i Danmark med över 1 100 personår. Då skall noteras att värnplikten bara omfattar fyra månader i Danmark och att man där lägger till åtta månaders utbildning för att ge personalen färdighet att kunna tjänstgöra som soldat eller sjöman – internationellt och i hemlandet. Även i Finland kompletteras utbildningen så att soldater som tjänstgör internationellt får ett års sammanlagd utbildning. I Sverige kompletterades den elva månader långa värnplikten med fortsatt utbildning, i allmänhet mellan tre och fyra månader. Denna kompletterande soldatutbildning skattas till närmare 500 personår. Utöver värnpliktsutbild­ning och utbildning till anställd soldat och sjöman finns i Danmark en stående organisation med anställd manskaps­styrka där det år 2007 presterades 6 600 personår.

     I den målbild som presenterades 30 januari föreslås att den svenska förvarsmakten skall gå över till ett utbildningssystem för gruppchefer, soldater och sjömän som liknar det danska systemet. Dock med den skillnaden att den första tjänstgöringen är helt frivillig och omfattar bara tre månader där den danska värnplikten är fyra månader.

     Utöver jämförelserna från 2007 redovisas i tabell 2 några data för den nya svenska målbilden. Där har värnpliktsutbildningen upphört och stående för­band med heltidstjänst­görande soldater införs. Vidare införs ett antal förband där grupp­befäl, soldater och sjömän har beredskaps­kon­trakt. Dvs efter utbildning är personalen beredd att fullgöra tjänst men är verksamma i civila samhället. Detta arrangemang är i hög grad inspi­rerat av det danska systemet med reaktions­styrkekontrakt. Utbildningen till soldat i de stående och beredskaps­kontrakterade förbanden uppgår till 3 700 personår. Till bilden hör också att den personal som tjänstgör internationellt utgår ur den stående styr­kan varför den satts inom parantes i tabellen.

     Den intressanta frågan är nu vad det nya förslaget innebär produktivitetsmässigt. En första slut­sats är att försvarsmakten enligt den nya målbilden får tillgång till väsentligt flera grupp­chefer, soldater och sjömän insatta eller beredda till insats än vad som var fallet år 2007. En andra slutsats är att prestationer i personår avseende tjänstgörande gruppchefer, soldater och sjömän fortfarande inte når upp till den nivå som Danmark presterade5 år 2007.

     Vidare utbildar svenska försvarsmakten i den nya målbilden fortfarande mera än vad man gör i Danmark Det är nu inte självklart att man skall räkna in utbildning som en prestation. Anled­ningen till att det kan ifrågasättas är att utbildning av värnplikta hade ett politiskt egenvärde vil­ket nu inte längre gäller (i det fall målbilden upphöjs till politiskt beslut). Om man trots den­na reservation väljer att anse soldatutbildning som en prestation blir summan av de sven­ska prestationerna 10 % mindre än de danska.

     Slutligen några ord om produktiviteten. Anledningen till att jag här väntat med detta begrepp är att nu börjar växelkursproblematiken ställa till besvär. Utgifterna för den svenska förbands­verksamheten år 2014 blir med dagens växelkurs under 2 000 Euro och den svenska produk­tivi­teten ökar med detta betraktelsesätt till 140 % av vad den var 2007. Med 2007 års växe­l­kurs blir de svenska utgifterna för förbandsverk­sam­heten högre och därmed produktivi­teten lägre – 120 %. Sammantaget leder denna, för många säkerligen förvirrande, sifferexercis till produktivitet i intervallet 120 till 140 %. Båda värdena är dock mindre än det danska år 2007.

     Ett begrepp som används i sammanhanget är också arbetsproduktivitet. Med det menas här lämpligen antalet personår gruppchefer, soldater och sjömän som ”produceras” per anställt befäl. I detta avseende innebär den nya målbilden en höjning till 140 % av utfallet år 2007. Det är dock en bit kvar till utfallet i Danmark och Finland som är 180 respektive 230 %. Denna typ av jämförelse har den fördelen att den är oberoende av växelkurser.

     Sammantaget visar således några undersökta nyckeltalsindikatorer att den nya svenska mål­bilden medför en förbättring i produktiviteten, men att den ändå inte når upp till den produk­tivitet som den danska försvarsmakten visar och ännu mindre den finska. Den utgör dock en utveckling åt rätt håll. Den nya målbilden innebär också vissa förbättringar jämfört med den perspektivplan som lämnades december 2007.

     Nu är inte all verksamhet att relatera till att utbilda och leda soldater och sjömän. En viktig del av verksamheten utgörs också av högre ledning och samverkan. Där finns i alla tre länderna centrala staber. Intressant att notera är att i Sverige finns inga regionala staber. Sådana finns däremot i Danmark och Finland. Inte heller finns regionala staber i den nya målbild som presenterades för svenska försvarsmakten. De regionala staberna redovisas i tabellen ovan.

     Observera att dessa staber inte återfinns i redovisningen av prestationer i form av personår i tabellen. Här illustreras också att det är svårt att med en enstaka typ av nyckeltal illustrera alla aspek­ter av produktivitet.

     I sammanhanget måste nämnas att i Danmark arbetar en politisk kommission och det är väl inte omöjligt att man där också ser över värnplikten ännu en gång. I Finland har man i mitten av februari gett ut en vitbok om säkerhets- och försvarspolitik. Där framgår att värnplikten behålls även om ” De krigstida trupperna” minskas något.

 

Försvarsgrenvisa betraktelser

Det är inte ovanligt att man under de senaste åren påtalar att stödmyndigheterna inom för­svaret kan minskas i förhållande till den verksamhet som försvarsmakten bedriver. Nedanstå­ende tyder dock på att detta inte räcker. Även produktiviteten vid försvarsgrenarna bör ut­vecklas. De resultat som analysen leder fram till framgår av sammanställning i tabell 3. Där finns också återgivet resultaten på försvarsmaktsnivå.

 

 

Tabell 3: Försvarsgrensvis produktivitet

(prestation/utgift, relativt Sverige)

                                                                                 Sverige        Danmark            Finland                     Sverige

                                                                                     2007                2007                2007                Målbild ny

Personårsrelaterad produktivitet

Hela FM (%)                                                                 100                  150                  330                         130?

Mark (%)                                                                       100                160+                  270                         100+

Organisationsrelaterad produktivitet

Marin (%)                                                                      100                  150                  200                         100+

Flyg (%)                                                                         100                    50                     60                         100+

 

     För markstridskrafterna var resultat år 2007 att de finska prestationerna för förbands­verk­sam­het i förhållande till utgifterna var mer än två gånger högre än den svenska. Med största san­nolik­het är vidare den danska produktiviteten högre än (150 %) den svenska. Osäkerheten beror på svårigheter att finna data på andelen av de internationellt tjänstgörande som kommer från mark­strids­kraf­terna.

     Här finns värden för den nya svenska målbilden bara antydda. Det beror på att redovisningen 30 januari inte går ner på försvarsgrensnivå i tillräckligt stor utsträckning. Rimligen leder målbilden till en höjning av produktiviteten i markstridskrafterna, men når inte upp till den danska nivån från år 2007.

     Ovan har produktivitet räknats på samma sätt som tidigare redovisat för hela försvarsmakten, dvs presterade soldatpersonår i förhållande till utgifter för för­bandsverksamhet. För sjöstrids­krafter har prestationerna räknats på ett annat sätt. Här utgörs den prestation som behandlas av den organisationsbestäm­mande materiel i form av de fartyg som förbandsverksamheten håller i drift. Här anges nu två mått på den marina fartygsstyrkan – antal och tonnage. Båda måtten behövs eftersom de tre ländernas mariner innehåller fartyg av väsentlig olika storlek.

     Den finska förbandsverksamheten presterade år 2007 väsentligt mera än den svenska i form av drift av fartyg till antal och tonnage i förhållande till utgifterna. Den dan­ska presterar mera, framför allt uttryckt i drift av marint tonnage. I tabell 4 redovisas en sammanställning av de data som utnyttjats.

 

Tabell 4: Sjöstridskrafters produktivitet år 2007

                                                                                 Sverige        Danmark            Finland

Antalet ftg                                                                      416                    52                     31

Tonnage                                                                  20 000            40 000             10 000

Utg förbandsverksamhet (milj Euro)                     4407                  380                1406

Produktivitet
–    antal ftg/utgifter                                                    0,14                 0,14                 0,34

–    samlat tonnage/utgifter                                          70                  110                  110

Amfibieförband (motsv.)                                               ja                   nej                      ja

 

     Här måste också noteras att jämförelsen endast avser stridsfartyg som tillhör eller redovisas tillsammans med flottan. Amfibiestridskrafterna i Sverige och Finland har räknats bort i jäm­förelsen (både utgifter och organisationsbestämmande materiel).

     Den nya svenska målbilden medför även en höjning av produktiviteten vid sjöstrids­kraf­terna. Här är det väsentligt att framhålla att potential finns för ytterligare förbättringar genom att ta del av danska erfarenheter. Där stannar sjömän längre tid i tjänst än de 4-5 år som anges i den svenska målbilden. Detta leder till att färre man­skap behöver utbildas varje år, vilket leder till mindre utgifter för förbandsverksamhet.

     För flygstridskrafterna – inklusive helikoptrar – blir resultatet år 2007 motsatsen till vad som gäller för mark- och marinstridskrafter. De svenska prestationerna i förhållande till ut­gifterna är höga jämfört med motsvarande i grann­länderna. Prestationerna beräknas då på samma sätt som för marinen dvs antalet organisations­bestäm­mande materielenheter i tre klasser – strids-, transport- och specialflygplan samt helikoptrar – relateras till utgifterna för förbandsverk­samhet. För att hålla framställningen kort går jag här inte när­mare in på flyg­strids­krafterna. Produktiviteten i den nya svenska målbilden kan även här liksom vid marin­stridskraf­terna förbättras ytterligare genom att minska den årliga utbildningen av gruppchefer och flygsoldater och behålla dessa längre tid i tjänst. Återigen bör erfarenheter från Danmark beaktas.

     Den försvarsgrenrelaterad jämförelse som här har redovisats innehåller en del osäkerheter, bland annat bero­ende på att struktureringen i underlaget inte är helt likformigt i de tre län­derna. Detta liksom metoddiskussioner och produktivitetsmätning är områden som lämnas för fördjupning vid annat tillfälle.

     Även om det föreligger osäkerheter i hur fördelningen av utgifter bokförs samtidigt som det är svårt att finna en form av nyckeltal som illustrerar produktiviteten framstår det som tydligt att viss försvarsgrensrelaterad kärnverksamhet är dyrare i Sverige än i grannländerna. Den nya mål­bilden från 30 jan innebär förbättringar, som dock troligen inte räcker för att nå upp till den danska nivån fullt ut.

 

Produktivitetstänkande i samhället

Det som här lyfts fram pekar på att det är viktigt att fokusera på produktivitet. Det kan då vara av intresse att se hur man gör i samhället i övrigt. Mitt intryck är att man där ägnar större upp­märksamhet åt effektivitets- och produktivitetsproblem. Det gäller såväl privat som offentlig verksamhet.

     Under hösten redovisade exempelvis Ericsson överraskande goda resultat. Den förklaringen som angavs i Ny Teknik är fokusering inom koncernen på produktivitet samt god självkritik. Vid chefs­konferenser foku­seras på lönsamhet när man tidigare fokuserade på marknadsandelar. Organi­sationen uppmanas vara noggrann i balansering av ambitioner vad avser förmåga och kostnad. Det innebär att även tekniskt intressanta områden måste visa att kunder har nytta av det man åstadkommer och att nyttan motsvarar eller överträffar kostnaden. Den inre profes­sio­nella tekniska ambi­tionen måste komma i andra hand. Höga tekniska ambitioner skärs bort om inte kunden tyligt är beredd att betala.

     Inom stora internationella företagskoncerner förmedlas vidare en benchmarking-kultur som innebär systematiska jämförelser mellan enheter. Man pekar ut vilka fabriker som är bäst i olika avseenden, tar kontakt med kollegor och inför nya arbetsmoment. På verkstadsgolven förekommer i vissa företag informationstavlor med uppgifter om den egna produktionen samtidigt som man jämför med andra med kurvor, staplar och detaljerade data. Man tar in förslag till förbättringar avseende produktivitet från anställda. Viktigt är då att identifiera och minska kostnader som tidigare bedömts som fasta.

     Också inom offentliga verksamheter uppmärksammas effektivitet och produktivitet. Kritiker – ofta utifrån – anser att brist på medel inte är enda eller ens bästa förklaring till magra resultat och prestationer. Ovilja och oförmåga upp på högsta nivå att ta till sig information som finns och ovilja att utvärdera är orsaker som man pekar ut.

     Samtidigt kan man läsa om verksamhet i kommuner och landsting att produktivitetsfrågor måste ägnas uppmärksamhet. ”Mera resurser innebär inte med säkerhet bättre verksamhet. Pengar sipprar ur systemet om det inte finns ledare som for­mulerar lämpliga mål, ställer krav och gör uppföljningar”.

 

Ny organisationskultur

Gemensamt för de exempel som här nämnts är att man har infört eller inför en organisations­kultur som fokuserar på produktivitetsfrågor. Det gäller naturligtvis det konkurrensutsatta när­ingslivet, men alltmer även inom den offentliga sektorn. Även försvaret bör arbeta med ett tydligare produktivitetstänkande. En ny organisationskultur som präglas av sökande efter kost­nads­effektiva ambitioner bör införas. Den politiska ledningen bör tydligare verka för att För­svarsmakten bättre förvaltar de medel som tilldelas. Produktiviteten utgör ett problem som bör ägnas lika stor upp­märk­samhet som den strukturella utformningen.

     Viktigt för att få inspiration till förbättringar är då att mera aktivt driva benchmarking, dvs jäm­förelser, även vad avser produktivitet. Det som nu görs är mest inriktade på ren effekt eller prestationsjämförelser. Försvarsmaktens och dess militära och politiska ledning måste då inse att man kan få inspiration till produktiva lösningar från Danmark och Fin­land. Ett väsentligt steg har tagits i den nya målbilden där befälsantalet står i bättre propor­tion till verksamheten än tidigare. Ytterligare steg är dock angelägna för att produktiviteten skall komma i nivå med den i Danmark och Finland.

     Medvetande om produktivitetsanspråken behöver fördjupas och spridas ner i organisationen.

     Inom andra delar av offent­lig verksamhet har man börjat arbeta med tydligare målnedbrytning med avseende på produk­tivitetsutveckling under en överblickbar flerårsperiod. Därigenom kan man motverka kostnadsdrivande lösningar som lätt blir överambitiösa när ambiti­onerna inte på ett sys­tematiskt sätt ställs mot kostnaderna. Inom organisationen strävar man nämligen nu i stor ut­sträck­ning efter att åstadkomma det bästa möjliga. Kostnader beaktas så sent att reell kostnadseffektvärdering blir svår att genomföra. Detta är tydligast när det gäller materiel men är också framträd­ande inom förbandsverk­sam­heten. Det finns ett binär tänkande – allt eller intet, bara hög kvalitet annars får det vara – som bör nyanseras.

     Ett väsentligt steg har tagits genom att förstärka ekonomifunktionen inom högkvarteret och stärka dess status. Frågan är dock hur långt denna funktion kan nå. Man måste vara policy­styrd av myndigheten och kommer att drabbas av samma tidsnöd som alla andra. För lång­siktigt god utveckling behövs en själv­ständig forskning som kan förse försvars­debatten med oberoende information. Försvars­ekonomisk forskning saknas helt i Sverige. Inom de flesta sektorer av övrig samhälls­verk­samhet finns sådan forskning av tillämpad natur. Och då oftast kom­binerad med undervisning i förvaltning och ekonomisk analys.

 

Helge Lofstedt är tidigare överingenjör vid FOI

 

1 Innehållet i denna artikel presenterades i sammandrag vid Kungliga Krigsvetenskapsakademiens symposium den 18 februari.

2 Peter Nordlund, Helge Lofstedt och Bernt Öström: Personal och förbandsverksamhet – internationella jämförelser, FOI-R—2453—SE, maj 2008.

3 Beräknas som 5,5/3,7

4 Beräknas som 12,4/3,7

5 Summan danska stående soldater och insatta totalt som blir 7 837.

6 Fem Visby-korvetter på tillsammans över 3 000 ton ingår i redovisade värden trots att inget av klassens fartyg var formellt operativt

7   Ca 20 % bedöms avse verksamhet vid amfibieförband.