Reportage  Bilder
Stefan Ring:
Arvet från Axel Oxenstierna

Förhållandet mellan politisk och militär ledning har varit frostigt under den senare tidens ekonomiska kris för försvaret. En orsak kanske ligger i den över 300 år gamla förvaltningsformen med fristående ämbetsverk anser författaren. Han hävdar att modellen bör överges inför framtidens stora förändringar av Försvarsmakten.

När Axel Oxenstierna 1634 presenterade en regeringsform som gav tydliga regler för hur ämbetsverken skulle ledas och fungera var hans inriktning att effektivisera statsapparaten i Sverige. Hans tidshorisont är det svårt att veta något om, men det är väl ganska säkert att han inte avsåg att skapa ett system som det än i denna dag finns rester kvar av. Främst kan vi återfinna det i den förvaltningsform som används i Sverige, där ämbetsverken lyder direkt under regeringen men sorterar under departementen.
Frågan är då om dagens förvaltningsform med fristående ämbetsverk är en optimal lösning för den säkerhetspolitiska situation som Sverige nu befinner sig i. Särskilt gäller detta Försvarsmakten. Höstens debatt angående Försvarsmaktens ekonomiska situation har förts mellan finansministern och en chef för ett ämbetsverk. I andra länder arbetar ÖB (motsv) betydligt närmare politikerna. Ansvaret för alla beslut tas också direkt av berörd minister.

Ministerstyre förbjudet
Den verksordning som idag tillämpas i Sverige bygger istället på principen att ämbetsverken är stabsorgan till regeringen och statsrättsligt självständiga i förhållande till departementen. Politikerna skall därmed också styra ämbetsverken genom övergripande politiska direktiv, medan ansvaret för den direkta ledningen av verksamheten åvilar verkschefen. En politisk inblandning i den pågående arbetsprocessen betecknas som ministerstyre och kan i värsta fall leda till en anmälan till riksdagens konstitutionsutskott. Politikerna skall med andra ord ange målen för verksamheten, men måste helt överlåta genomförandet till tjänstemän. Internationellt är detta ett ovanligt förhållningssätt. Istället är det mer vanligt att förvaltningen ingår i eller är underställd departementen. Ministrarna är då ansvariga för förvaltningsbesluten. Den svenska modellen har diskuterats i olika sammanhang. 1983 års förvaltningsutredning kom fram till att det var diskutabelt om det fanns stöd i nuvarande regeringsform för denna typ av dualistiskt styrelsesätt. Utredningen menade att regeringen som chef för statsförvaltningen också hade att ansvar att leda den. En annan utredning på senare år kom dock fram till ett annat resultat och ansåg att uppdelningen mellan departement och förvaltning är en bra grund för en effektiv styrning.

Tydliga roller men oklart ansvar
I stora drag skulle man, ur ett effektivitetsperspektiv, kunna säga att denna ansvarsuppdelning inrymmer flera fördelar. De professionella experterna ges stor frihet att utan detaljanvisningar organisera arbetet på bästa och billigaste sätt. Det kan också verka som om det kan bli lätt att utdöma ansvar då felaktigheter begås, eftersom rollerna är tydliga. Samtidigt visar ändå erfarenheten att det sistnämnda är lättare att uttala än att genomföra i praktiken. Svårigheten och i vissa fall kanske oviljan, att från den politiska nivån ge tillräckligt klara direktiv, kan alltid i efterhand skapa uppslitande diskussioner om vems felet egentligen är.

Illusorisk självständighet
Försvarsmaktens självständighet är till många delar också en chimär. I inget annat område inom statsförvaltningen styr regeringen något verk i sådana detaljer som inom det militära området. ÖB får inte själv besluta om ändringar i Försvarsmaktens grundorganisation, inte heller hur högkvarteret skall vara organiserat. Han får inte välja vilka som skall vara hans närmaste chefer och även inom området för materielanskaffning krävs politiska beslut i många fall. Detta är bara några exempel på hur hårt uppknuten ÖB redan idag är till politiska detaljbeslut. Med tanke på vikten av den verksamhet som bedrivs inom Försvarsmaktens ram, är denna politiska inblandning inte förvånande. Det är helt naturligt att regeringen vill ha kontroll över den militära insatsförmågan. Problemet är den oklarhet som skapas genom den nuvarande förvaltningsformen. ÖB tvingas att ta ansvar för verksamhet som han inte tillåts att leda. Denna situation skapar osäkerhet och minskar Försvarsmaktens förmåga.

Förvirrat om ekonomin
Under de senaste åren har bråket mellan politiker och Försvarsmakten i hög grad präglats av just detta förhållande. Inte minst har vi sedan regeringens budgetproposition presenterades hösten 1998, fått genomlida ett antal exempel på vanskligheten i den nuvarande ansvarsuppdelningen i samband med diskussionen kring Försvarsmaktens ekonomi. Finansministern har hävdat att problemet är att Försvarsmakten inte kan hantera tilldelade ekonomiska medel och att den uppkomna situationen därför är självförvållad, medan ÖB hävdar att politikerna med kort varsel ändrar i beslutade ramar och därmed bär ansvaret för situationen inom Försvarsmakten. Övriga aktörer i dramat, inklusive försvarsministern, väljer att inte ta ställning, och de som gör det baserar sina uttalanden snarare på politisk hemvist än på försök att klargöra fakta. Inte ens journalistkåren har lyckats att reda ut sakförhållandena, utan enbart nöjt sig med att låta kontrahenterna komma till tals. För en utomstående betraktare är det utomordentligt svårt att få ansvarsförhållandena klart för sig. Inte i avseendet om ÖB skall följa politiskt fattade beslut, för det är ju självklart för alla att så måste vara fallet, utan vad som orsakat den nuvarande ekonomiska situationen.

Internationella engagemang kräver ...
Samtidigt har de svenska och finska utrikesministrarna publicerat en debattartikel i Dagens Nyheter, där de anger den säkerhetspolitiska inriktningen för de båda nordiska grannländerna. I denna artikel redovisas en klar vilja att delta i den europeiska säkerhetspolitiska processen, även i situationer där insats med militär trupp är nödvändig. Sverige har också i andra avseenden börjat att alltmer uppträda på den europeiska arenan i samband med sitt EU-medlemskap, men även i med anledning av sin med representation i Euroatlantiska partnerskapsrådet (EAPR) och deltagandet i IFOR/SFOR i Bosnien under NATO-flagg.
Sveriges säkerhetpolitiska integrering på den europeiska arenan börjar bli alltmer tydlig och bygger på en vilja att inom ramen för EU med olika politiska och ekonomiska åtgärder stödja en fredlig utveckling i Europa. Bevarandet av freden i Europa kan dock även kräva insats av den svenska Försvarsmakten.

... förtroendefullt samarbete
Det verkar alltså finnas ett intresse hos den politiska ledningen att Sverige skall ta ett allt större ansvar i den europeiska säkerhetspolitiken, även i situationer där krav kommer att ställas på Försvarsmaktens direkta deltagande. För att ett sådant engagemang skall fungera friktionsfritt för alla inblandade parter, krävs ett nära och förtroendefullt samarbete mellan den militära ledningen och de politiska beslutsfattarna. Den senare tidens diskussioner och då inte bara denna höstens osämja, utan även tidigare händelser, skapar inte några bra förutsättningar för denna form av samverkan.
Detta samtidigt som Försvarsmakten skall omstruktureras på ett sätt som vi inte gjort sedan 1925 år försvarsbeslut. Det finns därför all anledning att försöka hitta lösningar som leder fram till ett bättre samarbetsklimat mellan den militära ledningen och den politiska nivån. Oxenstiernas mer än 350 år gamla verksordning bör nu överges för att istället direkt knyta ihop ÖB och hans planeringsstab med Försvarsdepartementet och därmed tydliggöra det politiska ansvaret. ÖB skulle därmed tillföra militär kompetens till departementet och kunna fungera som en länk mellan politiker och den operativa militärledningen. Med tydliga ansvarsförhållanden skapas förhoppningsvis ett bättre läge för samarbete, mindre präglat av prestige än vad som idag verkar vara fallet.

Stefan Ring är överstelöjtnant och tjänstgör vid Försvarshögskolans linje för chefsutveckling