DEBATT  Bilder
Ove Bring:
Folkrätten efter Kosovo: Sammanbrott eller utveckling?

NATO bör kritiseras för sitt åsidosättande av FN och för sin oklara strategi beträffande bombningarnas syfte men inte utifrån en förlegad uppfattning om skydd för staters integritet som medför ett åsidosättande av människors integritet. I stället bör folkrätten vidareutvecklas vad gäller humanitär intervention, hävdar författaren.

Den pågående konflikten mellan NATO och Belgrad och den humanitära katastrofen i Kosovo har föranlett ett antal referenser till folkrätten. Antingen så att man ser ett behov av att utveckla folkrätten så att den i humanitära kriser inte förlamas av FN:s regler för kollektivt beslutsfattande, eller så att man finner FN-stadgans våldsförbud åsidosatt och kräver ett stopp för bombningarna av "en suverän stat". I det förra fallet spårar man en förståelse för att NATO som självutnämnd representant för statssamfundet söker, även i strid med FN-stadgans ordalydelse, försvara humanitära värden och driva folkrätten framåt; i det senare vill man värna om den bestående folkrätten (med vetorätt och suveränitetsprimat) och kräver ett återställande av FN:s auktoritet. Det finns även positioner häremellan, eftersom även de som ser en ny folkrättslig utveckling önskar förena denna med en ledande roll för FN.
Folkrätten och dess aktörer (staterna och de mellanstatligaorganisationerna) står onekligen inför ett dilemma. Å ena sidan kräver FN-stadgans artikel 56 att medlemsstaterna ska samarbeta för att skydda mänskliga rättigheter, å andra sidan försvårar beslutsreglerna i säkerhetsrådet varje samarbete som lyfter fram individers rättigheter på bekostnad av regeringars ställning. Å ena sidan kräver FN-stadgan respekt för staters suveränitet och territoriella integritet, å andra sidan krävs att folken ska få utveckla autonomi och självbestämmanderätt och att människorna gentemot regeringarna ska tillförsäkras vissa grundläggande rättigheter.
Flera av dem som kritiserat NATO:s bombningar i Jugoslavien, exempelvis de 178 svenska kulturarbetarna, menar att folkrätten kan stå inför sitt sammanbrott därför att FN-stadgans regler inte följts och en suverän stat attackerats. Detta katastrofscenario, i vilket man även inkluderat risken för ett tredje världskrig, är mycket upphängt på föreställningen att allt som är negativt för statssuveräniteten också är negativt för folkrätten. Så är det inte alls. Här behövs att avsevärt mer balanserat synsätt. En tänkbar följd av Kosovokrisen kan vara ett helt annat scenario: att folkrätten står inför en dynamisk utveckling som på ett mer flexibelt sätt än tidigare möjliggör aktioner till skydd för förföljda och hotade folkgrupper på, ja just det, statssuveränitetens bekostnad.
NATO-kritikerna har en endimensionell syn på folkrätten. FN-stadgan innehåller inte enbart suveränitetsskydd, våldsförbud och vetoregler utan också förpliktelser för staterna att samarbeta ("a duty to co-operate") till skydd för mänskliga värden. Å ena sidan krävs respekt för staters oberoende och territoriella integritet, å andra sidan krävs att folken ska få utveckla autonomi och självbestämmanderätt och att människorna gentemot sina regeringar ska tillförsäkras vissa grundläggande rättigheter. Problemet är avsaknaden av verksamma mekanismer för ett förverkligande av den mänskliga dimensionen i stadgans system.

Folkrätten inte statisk
FN-stadgan, med anor från andra världskrigets slutskede, har i sak samma lydelse som den fick på konferensen i San Francisco 1945. Den prioriterade vid sin tillkomst staternas intressen framför folkens - och regeringarnas intressen framför individernas. Våldsförbudet och beslutsreglerna omöjliggör idag (i strikt rättslig mening) varje militär intervention till skydd för en utsatt befolkningsgrupp om någon av de fem permanenta medlemmarna i säkerhetsrådet utnyttjar sin vetorätt. Så är det. Ändå kan inte den folkrättsliga analysen sluta här.
Folkrätten är inte statisk och den skrivna rätten supplementeras hela tiden av ny praxis och nya rättsuppfattningar. Folkrätten är en process som ständigt söker anpassning till nya erfarenheter och nya utmaningar. I denna process håller den nationella suveränitetens kantigheter sedan lång tid på att slipas av - till förmån för andra folkrättsligt skyddade värden. Att idag - som de 178 svenska kulturarbetarna gjort i sitt upprop - enbart lägga tonvikt på staters integritet speglar ett 60-talistiskt och förlegat synsätt. Redan 1970, när FN:s generalförsamling enhälligt antog Deklarationen om vänskapliga förbindelser, slogs det fast att en stats suveränitet skulle sammanjämkas med ett folks rätt till självbestämmande. Respekt för moderstatens suveränitet förutsatte att dess regering medverkade till någon form av internt självbestämmande för befolkningsgruppen i fråga.

Humanitär intervention
Såväl den s k Palme-kommissionen om gemensam säkerhet 1982 som generalsekreteraren Boutros Ghalis Dagordning för fred 1992 förespråkade en nedtoning av vetorätten. Tanken var att de vetoberättigade skulle leva upp till sitt ansvar att ta beslut som främjade fred och säkerhet istället för att hindra tillkomsten av sådana beslut. Boutros Ghali sökte i sin rapport dessutom luckra upp den nationella suveränitetens krav på regeringars samtycke för varje fredsbevarande operation på eget territorium. Tanken - som var möjlig först efter det kalla krigets slut - var att underlätta humanitär intervention i fall av allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter - något som också hade skett i praktiken när NATO våren 1991 (utan Saddam Husseins samtycke) upprättade en skyddad zon för de förföljda kurderna i norra Irak.
I början av 1995 presenterades ytterligare en FN-rapport, utarbetad av Ingvar Carlssons och Shridath Ramphals kommission för globalt samarbete. Den s k Carlsson-kommissionen föreslår att folkrätten inte enbart bör värna om staters säkerhet, utan att den också måste skapa mekanismer till skydd för människors säkerhet. Detta eftersom den absoluta suveränitetens tidsålder är förbi och människor måste tillförsäkras ett skydd mot sina egna regeringar. FN-stadgan bör ändras (säger Carlsson och Ramphal) så att humanitär intervention i FN:s regi lättare kan komma till stånd i fall av grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter. Vad som nu pågår i Kosovo - en fördrivning av kanske en miljon människor - är just den typ av situation där Carlsson-kommisionen menar att en väpnad insats i princip är befogad.
Att Carlsson och Ramphal i internationell press (IHT den 2/4) nu fördömt NATO:s agerande som "aggressionshandlingar" som slår mot "folkrättens hjärta" är märkligt av två skäl. Först därför att ordvalet aggression bör föregås av en syftesbedömning. Är NATO:s syfte aggressivt eller humanitärt? Vidare därför att själva hjärtat i folkrätten inte är att finna i FN-stadgans procedurregler (dvs. de vetoregler som såväl Palmekommissionen som Carlssonkommissionen sökt fasa ut ur världspolitiken). Folkrättens hjärta är istället att finna i FN-stadgans första artikel : främjande av fred, samarbete, folkens självbestämmanderätt och mänskliga rättigheter. Däremot är det helt följdriktigt att Carlsson och Ramphal, som enbart vill se humanitär intervention i FN:s regi, reagerar mot den urholkning av FN:s auktoritet som nu skett.
Nu torde det stå klart att folkrätten är inne i en förändringsprocess där ny praxis kan komma att ytterligare modifiera och komplettera stadgans regler. Detta har hänt tidigare i FN:s historia - 1950 under Koreakriget då den s k Samverkan för fred-resolutionen flyttade över beslutsmakt från säkerhetsrådet till generalförsamlingen och 1971 då Haagdomstolen bekräftade att praxis begränsat vetorättens omfattning - och en sådan modifiering av stadgans regler skulle kunna ske igen. Det kan då räcka med att en klar majoritet av FN:s medlemsstater ställer sig bakom en ny princip.

Aggression och annat våld
En klar majoritet i säkerhetsrådet har redan förklarat sig ovillig att fördöma NATO:s bombningar i Serbien. Ett ryskt försök i denna riktning avslogs med rösterna 12 - 3. Västländerna fick här stöd av Argentina, Brasilien, Bahrain, Gabon, Gambia, Malaysia och Slovenien. Säkerhetsrådet, som har befogenhet att beteckna olika våldsaktioner som aggression, undvek att göra så i detta fall. Carlsson, Ramphal och de svenska kulturdebattörer som talar om NATO:s aggressionskrig har alltså fått bakläxa av FN:s säkerhetsråd. Rådet satte inte likhetstecken mellan våld och aggression i detta fall utan satte in NATO-aktionen i sitt Kosovo-albanska humanitära sammanhang. Vissa menar att den tredje världens länder protesterar mot NATO:s maktmissbruk, men Malaysia sa i säkerhetsrådet att Belgrads regering ensamt fick ta ett ansvar för att ha bidragit till NATO:s attacker. Efter upprepade ansträngningar att nå en fredlig lösning hade man inget annat val än en militär aktion och därför hade Malaysia inte ställt sig bakom det ryska resolutionsförslaget. Liknande ordalag använde delegaten från Bahrain.
NATO bör kritiseras för sitt åsidosättande av FN (man kunde sökt stöd i generalförsamlingen i linje med Samverkan för fred-resolutionen 1950). NATO bör vidare kritiseras för sin oklara strategi beträffande bombningarnas syfte, men NATO bör inte kritiseras utifrån en förlegad uppfattning om skydd för staters integritet som medför ett åsidosättande av människors integritet.
Flera debattörer (bl a folkrättsdocenten Inger Österdahl) har oroat sig för den olyckliga prejudikateffekt som kan bli följden av NATO:s bombningar. Nästa gång, sägs det, är det Ryssland eller Kina som bombar i sina intressesfärer av föregivna humanitära syften. Precedensfall spelar onekligen en viktig roll i folkrättens system, men internationell rätt är också kopplad till internationell moral. Kan vi verkligen moraliskt försvara att en prejudikaträdsla skulle vara skäl nog för statssamfundet att passivt åse en folkfördrivning med risk för folkmord? Och detta i ett läge där endast en omedelbar humanitär intervention kan rädda liv och mänskliga värden? Frågan är retorisk - och den behåller sin giltighet även för dem av oss som är frustrerade över att NATO:s aktion för närvarande inte är en humanitär intervention värd namnet.
Folkrätten står inför en utmaning - den behöver vidareutvecklas bl a vad gäller humanitär intervention. Här behövs en ny doktrin som betonar nödvändigheten av kollektivt (inte unilateralt) beslutsfattande och som ställer upp parametrar för att säkerställa att interventionens syfte är humanitärt och inte något annat. En sådan ökad rätt till regionala ingripanden måste dock förenas med en bevarad auktoritet för FN som organisation.

Ove Bring är professor vid Stockholms Universitet och Försvarshögskolan
(Inlägget har i en kortare version presenterats i P1:s OBS den 9/4)