Bilder
Lars Wedin:
Europeisk krishantering och den transatlantiska länken

De senaste årens kriser på Balkan har aktualiserat kraven på att de europeiska staterna i högre grad än hittills skall kunna hantera kriser utan att alltid vara beroende av amerikanska insatser. Detta ligger också i USA:s intresse. Varken européer eller amerikaner vill å andra sidan riskera en försvagning av den transatlantiska länken som utgör den yttersta säkerhetsgarantin för Europa. Även beträffande konkreta resurser för krishantering har Europa svårt att klara sig utan Förenta Staterna. Författaren analyserar de hetaste problemen i den europeiska säkerhetspolitiken just nu.

Det andra årtusendet slutar i krig. Visserligen är den spektakulära fasen av Kosovo-konflikten, NATO:s första "krig", över, men det är långt kvar innan Balkan kan karaktäriseras som fredligt och demokratiskt. I Ryssland rasar ett inbördeskrig i Tjetjenien och landets framtid ter sig alltmer osäker. Svenska försvaret rustar ned.
Men det finns också positiva tecken. Till det mest positiva hör att EU vid sitt toppmöte i Köln beslöt att utveckla en militär krishanteringsförmåga - ibland kallad "ESDC"; European Security and Defence Capability. Inte minst ur svensk synvinkel är denna utveckling av största säkerhetspolitiska betydelse. En intressant frågeställning är härvid om uppbyggnaden av den europeiska kapaciteten riskerar att undergräva NATO:s sammanhållning som t ex det svenska folkpartiet hävdar (SvD 1999-11-02).

Alliansen höll
NATO är idag den enda europeiska organisationen med verklig förmåga att ge "freden tänder". Alliansens insats under kriget i Kosovo blev, trots olyckskorparnas (till vilka även författaren hörde) kraxanden, en framgång. Trots stora politiska påfrestningar höll ledarna samman. 50 års erfarenhet av samarbete och en god kompromisskultur gav utdelning. USA visade sig också berett att genomdriva sin och övriga NATO-ländes vilja trots kraftigt motstånd inte minst från Ryssland. Det militära maskineriet fungerade väl. Inledningsvis underskattade man uppenbarligen Milosevics uthållighet och avdelade därför för små resurser. Under pågående kampanj lyckades man sedan göra en kraftig förändring av insatsernas omfattning och inriktning - vilket är en bedrift i sig!
Samordningen av de intensiva flyg- och robotinsatserna - utan förluster - var ett prov på en fantastisk ledningsförmåga. De moderna tekniska systemen - ofta kallat Revolution in Military Affairs - höll i huvudsak måttet, trots att dåliga siktförhållanden och taktiska restriktioner gjorde det svårt att genomföra insatserna med den precision som borde ha varit möjligt. Vid tidpunkten för vapenstilleståndet var enligt uppgift nya system redan på väg som skulle ha ökat säkerheten i insatserna. Förvisso fanns det missar - även om det nu visat sig att bombningen av den kinesiska ambassaden var avsiktlig och militärt motiverad.

Föråldrad europeisk försvarsstruktur
Men i Kosovo demonstrerades också européernas svaga militära förmåga och beroende av USA. 80 procent av flyginsatserna och för nästan alla insatser med precisionsstyrda vapen var amerikanska.
Européernas bristande förmåga är naturligtvis ingen nyhet och beror till stor del på strukturella orsaker - de flesta länder har fortfarande kvar en försvarsstruktur anpassad för det kalla krigets sovjetiska invasionshot. Det har t ex beräknats att EU:s medlemmar sammanlagt har 1,9 miljoner man i vapen mot USA:s 1,4 - och ändå har vi svårt att leverera de 40.000-50.000 man som behövs för Kosovo. Det svenska debaclet med "snabbinsatsstyrkan" till Kosovo är en bra illustration till problemet.

Europeisk solidaritet
EU har hittills främst stått för icke-militär, "mjuk", säkerhet - en politisk jätte men en militär dvärg. Och självklart spelar EU en enormt viktig roll dels direkt genom den ekonomiska styrkan, dels indirekt genom den påverkansmöjlighet som denna styrka innebär. Det senare gäller naturligtvis särskilt gentemot kandidatländerna. För EU:s "mjuka" gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik blev Kosovokriget en framgång. Medlemmarna visade prov på en stark solidaritet såväl inbördes som gentemot NATO. EU spelade också en central roll i fredsförhandlingarna och har nu en huvudroll för återuppbyggnadsarbetet.
Men denna begränsning till en i första hand ekonomisk styrka innebär givetvis också klara politiska begränsningar, som kan illustreras genom det s k Sarajevo-syndromet: EU återuppbygger Sarajevos flygplats men det är Madeleine Albright som inviger den och följaktligen USA som plockar de politiska poängen.

Svenskt-finskt initiativ
Demonstrationen av europeiska oförmåga kom vid ett psykologiskt viktigt tillfälle - nämligen inför EU:s toppmöte i Köln. Frågan om en europeisk militär förmåga var då redan högaktuell efter åratal av tvekan och tomma fraser. Intressant nog var det Sverige och Finland som, i samband med förhandlingarna inför EU:s toppmöte i Amsterdam 1997, förde upp frågan på agendan genom att föreslå att EU skulle kunna utnyttja VEU för s k Petersbergsuppgifter d v s "humanitära insatser och räddningsinsatser, fredsbevarande insatser och insatser med stridskrafter vid krishantering inklusive fredsskapande åtgärder." Riktig fart fick den dock först i samband med det fransk-brittiska toppmötet i St Malo hösten 1998. Tanken på att utveckla en europeisk militär krishanteringsförmåga fick sedan stöd såväl vid NATO:s toppmöte i Washington som vid VEU:s toppmöte i Bremen våren 1999.
Kölnbeslutet innebär att en effektiv EU-ledd militär krishanteringsförmåga skall utvecklas där alla medlemsstater, samt NATO-stater som inte är med i EU, skall kunna deltaga fullt ut och på lika villkor. Inledningsvis handlar det om regelbundna möten, när så är lämpligt tillsammans med försvarsministrarna, och en säkerhetspolitisk kommitté för att hantera politiskt-militära frågor. EU skall inrätta en militärkommitté med militära representanter enligt mönster från NATO och en militär EU-stab samt ta över satellitcentret och säkerhetsinstitutet från VEU.

Långt efter USA
Men detta räcker inte. EU måste också kunna disponera trovärdiga militära styrkor. Som exemplen ovan visar har EU:s medlemsstater tillsammans relativt stora militära resurser. Problemet är att dessa i allt för liten grad kan utnyttjas för krishantering, eftersom de inte är tillräckligt mobila och inte har tillräcklig insatsberedskap. Vidare saknas gemensamma resurser för strategiska transporter och för underhåll av förband långt från hemlandet.
USA kritiseras ofta, med viss rätt, att vara överkänsligt för militära förluster. Men självklart är det i alla demokratiska stater nödvändigt att undvika förluster - särskilt i samband med fredsfrämjande insatser av olika slag. Då är det också nödvändigt att insatta styrkor inte bara är välutbildade utan också välutrustade. Men Kosovo demonstrerade att vi européer ligger långt efter USA när det gäller avancerade tekniska vapen och ledningssystem. Från amerikansk sida hävdar man t ex att bristande europeisk sambandsutrustning satte de amerikanska piloterna i fara. De europeiska staterna måste därför tillsammans satsa väsentligt mer på forskning och materielutveckling.
Leder då detta till att EU "militariseras" och till en "europaarmé"? Tanken är inte att EU skall bli en militärallians eller överge sin framträdande roll inom den "mjuka" säkerheten. Men en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik är en chimär, om Unionen helt saknar förmåga till självständigt militärt agerande. Diplomati behöver, som Tony Blair har påpekat, backas upp av trovärdig militär styrka. Men för detta krävs inte en gemensam armé. Inte heller NATO har en sådan - nästan alla resurser är nationella. Problemet är att så stora delar av dessa resurser är amerikanska. Visserligen utvecklas det nu mekanismer för att EU skall få "låna" dessa men ett sådant beroendeförhållande är självklart inte tillfredsställande. USA:s resurser kan ju faktiskt vara låsta i någon annan del av världen eller kanske vill man helt enkelt inte "låna ut" dem av politiska skäl.
Därmed är vi framme vid frågan om "konkurrens" mellan EU och NATO samt frågan om konsekvenser för den transatlantiska länken.

Amerikansk tillfredsställelse
och oro
NATO:s toppmöte i Washington välkomnade som sagt EU:s inriktning att utveckla en krishanteringsförmåga. USA har också i olika sammanhang mycket tydligt markerat att de europeiska allierade måste förbättra sin förmåga. Toppmötet gav också riktlinjer för vad som krävs av dessa genom det s k Defence Capability Initiative, som innebär en satsning på mobilitet, uthållighet, logistik, överlevnads- och insatsförmåga samt ledningssystem.
Men det finns också en oro i USA för att den transatlantiska länken skall försvagas och USA bli avkopplat från Europa. USA har därför ställt villkor för sitt stöd av den europeiska utvecklingen, de s k 3 D: no decoupling (av USA i förhållande till Europa), no duplication (av NATO:s/USA:s resurser), no discrimination (av de NATO-medlemmar som inte är med i EU). Annorlunda uttryckt så vill USA att stärkandet av den europeiska förmågan skall ske inom ramen för NATO och helst också på USA:s villkor. Dessa villkor är emellertid problematiska. Inte minst torde det svårt att undvika "duplication" avseende t ex lednings- eller transportresurser om EU skall kunna agera på egen hand.
USA:s agerande kan uppfattas som en aning schizofrent. Å ena sidan vill man att européerna skall stärka sin förmåga, å andra sidan är man rädd för att en förbättrad europeisk förmåga skall leda till en starkare europeisk axel i NATO och minskat inflytande för USA samt i förlängningen upplösning av NATO. Det finns också en rädsla för att européernas inbördes rivalitet återigen skall leda till att USA dras in i ett europeiskt krig. Det är emellertid svårt att tänka sig att européerna verkligen skulle göra behövliga, och troligen politiskt impopulära, krafttag utan att detta också ledde till ett mer jämbördigt förhållande till USA.

Den transatlantiska grundbulten
Frågan om europeisk försvarskapacitet är bara en bland andra frågor där européer och USA har olika uppfattning. USA:s vägran att ratificera provstopps-avtalet är en annan sådan. Här har européerna - inte minst tyskar, britter och fransmän - reagerat mycket kraftigt mot vad som kan ses mot ett amerikanskt svek mot en överenskommen politik. En annan fråga rör NATO:s uppgifter där USA företräder en mer global syn än européerna. En tredje rör FN:s roll, vikten av FN-mandat vid fredsfrämjande insatser och USA:s ovilja att betala sina räkningar. Härtill kommer den amerikanske presidentens försvagade ställning i utrikesfrågor och osäkerheten inför näste innehavare av ämbetet.
Problemen skall emellertid inte överdrivas. För överskådlig framtid kommer en allvarlig kris behöva hanteras gemensamt och för de flesta européer kommer det militära förstahandsalternativet alltid att vara samarbete med USA. Ingen ifrågasätter på allvar att det är NATO och Partnerskap För Fred som är drivande när det gäller att utveckla den vid krishantering nödvändiga samverkansförmågan. Men samtidigt kan man inte komma ifrån att det finns en klar risk för en försvagning av den transatlantiska länken - åtminstone under en övergångsperiod fram till dess att européerna har förmåga att etablera ett mer jämbördigt förhållande till det stora landet i väster.
Den transatlantiska länken, uttryckt i de ömsesidiga säkerhetsgarantierna, utgör grundbulten i NATO. Den uttrycker den grundläggande säkerhets- och värdegemenskap som finns mellan de västliga demokratierna. Härtill kommer naturligtvis att USA spelar en mycket viktig säkerhetspolitisk roll såväl inom som utanför NATO. Ur svensk synvinkel är det inte minst viktigt att USA för en aktiv politik i Östersjöområdet och är den stormakt, som hårdast stöder de baltiska staterna. USA är också det enda landet som, genom sin maritima förmåga, har möjlighet att utgöra en geopolitisk motvikt mot Ryssland. Slutligen spelar USA:s politiska tyngd allmänt en mycket stor roll i europeiska frågor bl a i OSSE - en organisation som man från amerikanskt håll nu ser som allt viktigare inom det "mjuka" säkerhetsområdet.
Den ovan skisserade dynamiska utvecklingen är naturligtvis av stor betydelse för Sverige - inte minst med tanke på vårt ordförandeskap i EU våren 2001. Då kommer vi att under några hektiska månader ha huvudansvaret för att föra utvecklingen framåt. Det förtjänar att understrykas hur nära sammanflätade våra intressen är med övriga västeuropeiska stater. Det är därför svårt att tänka sig ett militärt hot mot någon medlem i Unionen, som inte också skulle vara ett hot mot de övriga. Krig börjar i allmänhet med kriser, och det ligger därför i vårt intresse att stärka den europeiska förmågan att hindra kriser från att uppstå, förvärras och spridas.

Lars Wedin är chef för strategiska studier vid Försvarshögskolan