Bilder
Stefan Ring:
Försvarsbeslutsprocessen

Innehållet i det nu aktuella försvarsbeslutet har utförligt presenterats i media och debatterats, inte minst från lokalpolitisk utgångspunkt. Men hur har det egentligen gått till när bedömningar av världsläget och våra säkerhetspolitiska mål omsatts till konkreta förslag om försvarets organisation? Av den processen ser den vanlige medborgaren endast fragment i form av mer medialt intressanta utspel och debattinlägg. Här tecknas helhetsbilden av processen.

I ett historiskt perspektiv har riksdagen vart femte år tagit beslut om Försvarsmaktens uppgifter och utformning. På detta sätt fungerade systemet, med några få undantag, ända fram till 1990-talet. Under det kalla kriget låg det i ett svenskt egenintresse att försvarspolitiken var stabil och förutsägbar samtidigt som förändringar i omvärlden skedde långsamt var det naturligt att genomföra långa försvarsbeslutsperioder. Under de tio sista åren i detta sekel har det inträffat flera händelser som inneburit att principen med femåriga intervaller har överlevt sig själv. Sovjetunionens sammanbrott har förändrat omvärlden på ett så drastiskt sätt att gamla planeringsmetoder inte längre är gångbara.

Idag är Sveriges säkerhetspolitik alltmer invävt i ett brett internationellt samarbete om säkerhet i Europa. Sverige både kan och förväntas att agera vid internationella konflikter och medlemskapet i EU har också inneburit en säkerhetspolitisk förskjutning från territoriet Sverige, ut mot Europa. Hotbilden är också en annan än under det kalla kriget. I stället för krig mellan stormakter, hotas freden i Europa i första hand av konflikter inom stater, som till exempel på Balkanhalvön.
Sverige har idag ett invasionsförsvar, skapat för att kunna avvärja ett stort anfall mot vårt land. Denna försvarsmakt passar inte för att lösa de nya uppgifter som ställs på den. Ett omfattande arbete har därför inletts för att förändra strukturen. Detta arbete sker delvis inom Försvarsmakten, men besluten ligger förstås på den politiska nivån och för att hantera denna nya situation har också försvarsbeslutsprocessen förändrats.
Det är samtidigt viktigt att komma ihåg att försvarsbesluten omfattar även de civila delarna i totalförsvaret. Den korrekta benämningen är därför totalförsvarsbeslut. I denna artikel behandlas bara det som berör det militära försvaret och för enkelhetens skull används begreppet försvarsbeslut.
Vid sidan om skeendet kring försvarsbesluten finns också en årlig budgetprocess som självklart kan påverka Försvarsmakten. Denna process beskrivs dock inte i denna artikel.

Den politiska processen
Även om huvuddragen i den svenska författningen inte skiljer sig från övriga Europa, uppvisar Sverige dock en väsentlig skillnad i förhållande till många andra västeuropeiska stater. Det dominerande styrelsesättet i Europa är nämligen ministerstyre. Detta innebär att förvaltningen lyder under ministrar som är ansvariga för förvaltningsbesluten.
(Se bild 1.)

I Sverige lyder förvaltningen med sina ämbetsverk under regeringen. Departementen ingår i ett regeringskansli och kan ses som stabsorgan till regeringen. I praktiken innebär detta att ämbetsverken är statsrättsligt självständiga i förhållande till departementen. Politikerna skall därmed också styra ämbetsverken genom övergripande politiska direktiv, medan ansvaret för den direkta ledningen av verksamheten åvilar verkschefen, i detta fall ÖB. En politisk inblandning i den pågående arbetsprocessen betecknas som ministerstyre och kan i värsta fall leda till en anmälan till riksdagens konstitutionsutskott. Politikerna skall med andra ord ange målen för verksamheten, men måste helt överlåta genomförandet till tjänstemän.
Den övergripande politiska processen att ta fram ett försvarsbeslut startar hos regeringen som ger uppdrag till regeringskansliet att ta fram underlag till en försvarsproposition. Av naturliga skäl blir försvarsdepartementet ansvarigt för processen. Som hjälp har man en särskilt tillsatt försvarsberedning som är sammansatt av politiker från riksdagens olika partier samt sakkunniga tjänstemän från olika departement och ämbetsverk. I regel deltar alla partier i försvarsberedningen. Försvarsberedningen utarbetar sedan en rapport som används vid framställningen av regeringens proposition.
(Se bild 2.)

Regeringen kan också vända sig till olika myndigheter eller tillsätta särskilda utredare för att få ett så fullständigt underlag som möjligt. I år har dessutom har en särskild arbetsgrupp (styrgruppen) från försvarsdepartementet och Försvarsmaktens högkvarter tagit fram ett underlag för vilka förband som skall läggas ned. Att sätta samman en gemensam arbetsgrupp från försvarsdepartementet och högkvarteret är en ganska unik lösning mot bakgrund av den svenska förvaltningstraditionen, men den har i detta avseendet fungerat mycket bra.
När regeringen är klar, lägger den ett förslag, en proposition, till riksdagen som tas om hand av försvarsutskottet. Regeringens förslag behandlas i utskottet och lämnas sedan som ett betänkande till Riksdagen för beslut. Riksdagen ger sedan regeringen i uppdrag att verkställa riksdagens beslut i form av en riksdagsskrivelse. (Se bild 3.)

Det finns också en möjlighet för alla enskilda riksdagsmän att påverka beslutet genom att lämna en motion till riksdagen. I den svenska riksdagen är partilojaliteten rätt stor, men här finns det ändå möjligheter för olika regioner med nedläggningshotade förband att försöka påverka utgången. Inför det riksdagsbeslut om försvaret som skall tas i mars nästa år är denna möjlighet särskilt stor, eftersom regeringen inte har majoritet i riksdagen för sin proposition.
Som tidigare nämnts har femåriga försvarsbeslutsperioder varit den gängse planeringsmodellen i Sverige. Det senaste försvarsbeslutet, 1996, omfattade också fem år, men med den skillnaden att det under perioden skulle genomföras kontrollstationer. Eftersom försvarsbeslutet 1996 innebar kraftiga nedskärningar av Försvarsmakten, skulle kontrollstationerna "bidra till att det sker en fortlöpande politisk prövning av det säkerhetspolitiska läget och dess konsekvenser för totalförsvarets beredskap, omfattning, utveckling och förnyelse"1 . Sådan granskning har också genomförts, vilket har inneburit att riksdagen tagit beslut som påverkat Försvarsmakten under den pågående försvarsbeslutsperioden. Man skulle kunna säga att de riksdagsbeslut som tas under denna period är att beteckna som delbeslut till det försvarsbeslut som skall tas 2001. Det behöver dock inte betyda att dessa delbeslut inte kan innebär stora förändringar. (Se bild 4.)

Det som kanske kan göra att försvarsbesluten verkar så krångliga kan vara alla de beslut som tas under de år som ett försvarsbeslut skall genomföras och de olika underlag som presenteras. Ibland kan det i massmedia vara svårt att skilja på vad som är ett underlag och vad som är det egentliga beslutet. Detta kan exemplifieras med den händelseutveckling som just nu pågår inför det riksdagsbeslut som skall tas i vår. (Se bild 5.)

När man lyfter ut en sådan här beskrivning av tilldragelser från ett större sammanhang, är det lätt att tro att något börjar och slutar vid en viss tidpunkt. Den nuvarande försvarsbeslutsprocessen fungerar dock inte så. Före dessa uppdrag, rapporter och beslut som nyss beskrivits, finns en följd av andra uppdrag, rapporter och beslut som i sin tur kommer att följas av……. Det är därför svårt att säga exakt när man börjar med att arbeta på ett försvarsbeslut. I princip startade dock arbetet med försvarsbeslut 2001 samma dag som man beslutade om försvarsbeslut 1996.
Möjligheterna för olika inblandade att påverka försvarsbeslutsprocessen beror på en mängd faktorer. Som tidigare nämnts har inte regeringen egen majoritet i riksdagen, inte ens tillsammans med sin samarbetspartner i försvarsfrågor, centerpartiet. I en sådan parlamentarisk situation öppnar sig givetvis möjligheterna för andra aktörer att göra sig gällande, både inom riksdagen som i form av olika påtryckargrupper utanför. Men det är ju detta som är själva idén med demokratin.
I regeringskansliet är det förstås så att försvarsdepartementet har ledartröjan, men till del är detta bara en chimär, för bakom alla beslut finns en ekonomisk verklighet. Finansdepartementets möjligheter att påverka utformningen av ett försvarsbeslut får därför anses som stora., i vissa fall avgörande.
ÖB:s och Försvarsmaktens inflytande på ett försvarsbeslut får också avgöras från fall till fall. I en situation då ÖB har samma uppfattning som regeringen har han ju stora möjligheter att få sin vilja fram. Vid övriga tillfällen beror det på hur väl han lyckas att argumentera för sin sak och vilket opinionsläge som finns bland allmänheten. Den svenska offentlighetsprincipen ger dock möjligheter till en ganska öppen debatt. ÖB:s underlag till regeringen är ju till största delen öppna handlingar.

Försvarsmakten
En försvarsmakt skall ju kunna användas med rätt kort varsel. Medan Sovjetunionen var som starkast kunde det svenska försvaret mobilisera full kraft inom några dagar. För att kunna få en full effekt på så kort tid krävdes det dock omfattande förberedelser och planering. Även om kravet på hög beredskap på kort sikt inte alls är lika stort idag som under det kalla kriget, måste det finnas en förmåga att förutse och tidigt anpassa Försvarsmakten till en förändrad omvärld. Omställningar som genomförs tidigt, kostar både mindre pengar och kraft, än de som beslutas sent och måste utföras på kort tid.
Årligen genomförs därför en planeringsprocess som benämns "perspektivplaneringen". Metoden som används innebär att olika grundläggande faktorer i omvärlden analyseras. Därefter granskas den svenska säkerhetspolitiska viljan och vilka krav som politikerna ställer på Försvarsmakten. Med detta som grund skapas sedan ett antal övergripande idébilder med en 20-årig tidshorisont. Nästa steg är att konstruera målbilder i ett 10-års perspektiv. Målbilderna är mer konkreta än idébilderna och innehåller till exempel en försvarsmaktsstruktur med antalet förband av olika slag. Var dessa skall utbildas behandlas dock inte. Målbilden är alltså inte direkt något instrument för att tala om vilka förband som blir nedlagda. Indirekt påverkar den dock, eftersom det till exempel beskrivs hur många brigader och flygdivisioner som bör finnas.
(Se bild 6.)

Denna perspektivplanering insänds sedan som en årlig rapport till regeringen och kallas nu för "Försvarsmaktsidé 2020". Denna planering är ett underlag för Försvarsmaktens långsiktiga inriktning och är ett viktigt underlag i försvarsbeslutsprocessen. Metoden skall också svara upp mot det politiska kravet att kunna redovisa sambanden mellan Försvarsmaktens uppgifter och den organisation som föreslås.

Sammanfattning
Beslutsgången med att ta fram ett försvarsbeslut är i grunden en ganska enkel procedur. Regeringen gör en proposition efter att ha inhämtat underlag från regeringskansliet och sina ämbetsverk eller tillsatta utredare. Försvarsutskottet gör sedan ett betänkande som lämnas till riksdagen för beslut. Riksdagen ger sedan regeringen i uppdrag att verkställa beslutet. I beslutsprocessen kan man urskilja tre huvudaktörer, Riksdagen, regeringen och ÖB. I regeringskansliet är det främst försvars- och finansdepartementet som spelar de avgörande rollerna.
I full tillämpning kan dock hela processen verka oöverskådlig, särskilt som den numera är en ständigt pågående verksamhet. De säkerhetspolitiska kontrollstationerna innebär dock en nödvändig uppmjukning av de tidigare ganska fastlåsta försvarsbesluten. I dagens läge med en snabb internationell utveckling och helt andra möjligheter för Sveriges säkerhetspolitiska agerande, är det naturligt att inte låsa fast politiken i femåriga perioder.

Stefan Ring är överstelöjtnant och tjänstgör vid Högkvarterets planeringsstab

Skriftliga källor:
Arne Halvarsson, Kjell Lundmark, Ulf Staberg, Sveriges statskick - Fakta och perspektiv, Liber AB, 1999

Olof Pettersson, Svensk politik,
Norstedts Juridik AB, 1999

Eva Haldén, Försvaret och de svarta hålen - Försvarsmaktens återkommande ekonomiska obalanser, Stockholms Universitet, Statsvetenskapliga institutionen, 1999

Totalförsvarsbeslut 1996
Rapport från försvarsberedningen,
Ds 1999:55
Riksdagens faktablad nr 4

1 Från försvarsbeslut 1996